新型城鎮化進程中流動人口的社會保障困境
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摘 要：中國自城鎮化以來，大量農村人口走出了農村，但由于社會保障制度及其配套政策的殘缺，他們無法真正融入城市，“流動”成為這一群體的主要特征。
新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，流動人口的社會保障理由成為制約新型城鎮化進程的瓶頸和關鍵。
通過分析流動人口社會保障面對的困境及其成因，另辟蹊徑地提出發展縣域經濟，以小城鎮為過渡的化解策略。
關鍵詞：新型城鎮化;流動人口;社會保障困境
20**年，中國人均國民總收入達到4 260美元，首次進入中等收入國家的行列。
20**年，中國城鎮化率達到 51.27%，城鎮常住人口首次超過農村人口。
這兩個“首次”作用重大，標志著中國開始由鄉村中國向城市中國轉變，中國經濟社會和城鎮化進入新發展階段[1]。
根據國家統計局最新數據顯示，2012年中國流動人口數量達2.36億，人口的大規模流動與中國新型城鎮化的發展密切相關。
黨的十八大提出，新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，城鎮化不僅是指空間上的轉移，更重要的是完成由農民到市民的轉變。
然而目前中國社會保障體系存在著的諸多理由成為了制約這一目標實現的瓶頸，保證流動人員的社會保障待遇成為新型城鎮化進程中的重中之重。
一、新型城鎮化進程中流動人口社會保障困境
(一)流動人口的涵義及變遷
對于流動人口，目前中國尚沒有一個準確的概念界定。
在中國現行戶籍管理制度下，流動人口指的是離開常住戶籍所在地，跨越一定的行政轄區，因故前往它地滯留暫住并不時回返的人口[2]。
主要包括鄉村—城市、城市—城市間流動的人口，本文主要分析的是鄉村—城市的流動人口。
中國流動人口的結構、流向和利益訴求是隨著經濟發展動態變遷的，其流動狀況與城鎮化進程密切相關。
城鎮化初期，流動人口的遷移呈現“候鳥式”的特征。
隨著城鎮化進程的推進，流動人口的遷移步伐也會趨于平穩。
目前城鎮化率已過半，進入攻堅階段，新生代農民工成為流動人口的主體，他們有著較強烈的融入城市意愿，流向主要是大城市，但在公共服務、社會保障事務等方面的參與程度比較低、參與渠道比較少。
因此，必須轉變城鎮化的發展方式，減少城鎮面積的單一、盲目擴張，從增強城鎮化待遇和推動人口城鎮化方面入手，保障好規模龐大的流動人員的權益，把實現流動人口的城鎮化作為下一步城鎮化工作的重點。
(二)流動人口的社會保障困境分析
基于特殊的歷史和國情，中國目前社會保障實行的是城鄉二元機制。
城鄉之間、城鎮中不同職業人群之間的社會保險在種類、繳費方式、待遇水平等方面都有所不同。
在這種社會保障體系下，流動人口的社會保障狀況可以概括為缺、亂、損[3]。
“缺”表現為占流動人口總數80%的農村流動人口中，大多數幾乎是沒有任何社會保障，城市的高危工作大多由他們從事，社會保障的缺失增加了風險。
《中國流動人口發展報告2013》調查數據顯示，農村戶籍流動人口就業穩定是一種低收入、缺少保障的低層次穩定，他們中有55.1%每周沒有一天休息日，59.3%每天工作時間在9小時及以上。
在承受長時間連續工作的同時，他們的勞動保障也沒有得到很好的落實，1/3沒有簽訂任何勞動合同，養老、醫療、工傷保險的參保比例僅為30.7%、34.9%、29.5%[4]。
“亂”表現為目前各地流動人口社會保障試驗混亂，缺乏全國性的統一指導，各地政策五花八門，影響了社會保障制度的公平性，也為日后社會保障全國統籌和各地區之間的接續工作增加了很多困難。
針對外來流動人員的社會保障理由，青島、天津等地對流動人員實行了無社會保障的超低成本的用工;北京、上海等地實行與本地職工有差別的社會保險制度;而珠海和海南等地實行與本地人口一樣的“市民待遇”政策 [5]。
這種政策上的差異導致了流動人口社會保險參與狀況的地區差異。
據調查，201**年，西藏、寧夏等14個省養老保險參保比在10%以下;建設兵團、內蒙古、安徽等10個省養老保險參保比在10%～20%之間;北京、上海等8個省參保比在20%以上[6]。
流動人口社會保險的這種“亂”象，不利于勞動力的流動，對新型城鎮化的推進和社會保障體系的完善造成了很大的障礙。
“損”主要表現在流動人口社會保障權益受損方面。
整體而言，目前中國流動人口處于一種以犧牲權益換取城市工作生活機會的狀態。
面對著就業技能低、用工不規范、居住條件差、醫療衛生難保障、子女教育難解決等諸多困境。
教育方面，根據2012年流動人口動態監測調查數據，16～18歲流動人口隨遷子女中，就讀高中的只有29.4%，就讀中專/職高的僅有8.9%，不在學的比例高達41.8%，過早的就業使隨遷子女成為勞動力市場的弱勢群體。
在就業方面，流動人口主要集中在次級勞動力市場，就業質量低，僅有64.4%的流動人口簽訂了勞動合同，僅有31%的流動人口接受過技能培訓;在醫療方面，2012年僅有29.1%的流動人口享受本地城鎮職工醫療保險;71.9%的流動人口家庭租房生活，由政府提供廉租居住的比例極低，只占0.4%，覆蓋流動人口的城鎮住房保障體系尚未建立[6]。
二、當前流動人口社會保障困境的理由分析
相對于流動人口龐大的規模和他們對中國各方面發展的巨大作用而言，他們的社會保障水平是十分落后的，這對中國未來的可持續發展會造成不利的影響。
造成中國流動人口社會保障困境的理由主要有以下三個方面。
(一)中國現有的社會保障制度不健全
1.立法落后，社會保障統籌層次低
中國目前還沒有一部專門針對流動人員社會保障方面的法律，國家所有的立法中對流動人員社會保險方面的規定也都是比較籠統的。
不少地方出臺了一些法規，但都是一些具有地方特色的，缺乏統一性和完整性，法律效力較弱，也不適合在全國范圍內推廣。
2009年底，全國所有省級行政區都制訂了社會保障的省級統籌的制度，但由于各省之間經濟實力相差懸殊，實際執行中還有很多地區仍是縣級統籌層次，要實現真正的省級統籌還有很長的路要走，更不要說實現國家級統籌。
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