國有企業在經濟法中的法律主體問題探討論文
摘要:本文從經濟法主體角度，旨在對國有企業性質進行研究，將國有企業概念進行分類，在普通國有企業與特殊國有企業的基礎之上，具體分析每一類國有企業在經濟法領域中主體特殊性，是否具有經濟法主體資格，具體屬于哪一類經濟法主體。
關鍵詞:國有企業;經濟法主體;經濟法律關系主體;根據經濟法主體制度成立的主體
一、經濟法主體概念
(一)經濟法主體概念界定
有關經濟法主體的概念界定，目前學界對于“經濟法主體范圍包括經濟法律關系中權利的享有者和義務的承擔者”已達成基本共識，其判斷標準采取的是實質判斷標準，即一個主體是否能夠成為經濟法主體應當看該主體是否實際參與經濟法所調整的經濟管理、公平競爭、組織管理型的流轉協作關系，包括具有經濟職能的行政機關及內部機構，企業、組織及其內部成分和個人。但除了實質判斷標準外，筆者認為還有一種特殊的形式判斷標準，即形式意義上的經濟法主體，具體指根據經濟法主體制度成立的主體。這類經濟法主體直接依據經濟法律、法規、規章或國家政策成立，因此自其成立之日起就當然的具有經濟法主體資格，而無需再進行實質判斷。
(二)經濟法律關系主體
1、經濟法律關系主體定義
經濟法律關系主體是指在經濟法調整的經濟管理、維護公平競爭、組織管理型的流轉協作等法律關系中享有權利(力)、承擔義務的當事人。①經濟法律關系主體享有的既包括平等主體之間的民事權利，也包括有賴于國家強制力的、不平等主體之間服從與被服從的權力。在我國經濟法律關系主體既包括國家機關、組織和個人，也包括政府、企業、組織的內部機構、組成部分或成員。值得注意的是，以上主體并非當然意義上的經濟法主體，還必須滿足實質要件，即參與經濟管理、維護公平競爭、組織管理型的流轉協作經濟關系。例如，普通有限責任公司依法登記成立并開展經濟活動，此時該公司參與的民商事活動受民商法調整而不受經濟法調整，因此此時該公司不是經濟法主體。但當該公司實施了不正當競爭行為或該公司利用自己的市場優勢實施了壟斷行為等擾亂市場秩序，商務部對該公司進行反不正當競爭或反壟斷調查，此時該公司參與到維護公平競爭的經濟關系中，受經濟法調整，即成為經濟法主體。再比如，該公司后來被行政機關授權或者委托承擔了部分經濟管理職能，此時該公司也因參與到經濟管理的經濟法律關系中而成為經濟法主體。
2、經濟法律關系主體分類
對經濟法律關系主體進行再分類，大致可以分為經濟管理主體和經濟活動主體②:(1)經濟管理主體，是指參與經濟管理活動的經濟法主體，主要包括依據行政法等設立的行政機關(如管理壟斷行為的工商行政管理總局、國家知識產權局等)，或者經法律、法規或國家機關授權的承擔一定經濟管理職能的特殊企業或組織，以及政府、組織的內部機構、組成部分或成員(如街道辦事處、工商所等)。(2)經濟活動主體，主要指依據民商法設立，直接從事生產、流通、服務和經濟協作等活動的組織和個人。主要包括各類企業、個體經營者、承包租賃企業、自然人等，還包含一定情況下的企業內部機構、組成部分或成員。
3、經濟法律關系主體特點
從經濟法律關系主體的定義和分類可以看出:(1)該類經濟法主體具有廣泛性。既包括政府機關、組織、個人還包括機關組織內部機構或組成部分，設涉及社會的方方面面，幾乎囊括了社會生活中的一切主體。(2)該類經濟法主體具有條件性，該條件就是應當符合實際參與經濟法調整的經濟關系實質要件。只有在滿足條件，實際參與到經濟法調整的經濟關系時，才能成為經濟法主體。(3)該類經濟法主體具有具體性，即我們不能籠統的稱某個或某類主體知否是經濟法主體，而是應依據其所參與的經濟法律關系，將其具體歸類于某一類特定的經濟法主體范疇，例如經濟管理關系主體、稅務關系主體等。(4)該類經濟法主體具有可變性，即當其參與到經濟法調整的經濟關系時，它是經濟法主體;一旦其退出經濟法調整關系范疇，或者經濟法所調整的事項結束，那該主體就不再作為經濟法主體。例如，在我國取消農業稅以前，農民是農業稅收關系的經濟法主體，而自2005年廢除農業稅后，農民就不再是該類經濟法主體。
(三)根據經濟法主體制度成立的主體
1、根據經濟法主體制度成立的主體分類
除經濟法律關系主體外，在現實中還存在一類根據經濟法主體制度成立的主體。這些主體根據經濟法律、法規、規章或相關經濟政策成立，主要包括行政機關和特殊企業。行政機關中屬于根據經濟法主體制度成立的主體主要包括:國有資產監督管理委員會、中國人民銀行、國家發展和改革委員會、國家外匯管理局以及地方各級國有資產監督管理委員會、中國人民銀行各支行、地方各級發展和改革委員會和國家外匯管理局各分支機構。特殊企業是指根據經濟法主體制度設立的特殊企業主要包括政策性經營的企業和專門從事國有資產投資或控股管理的企業，這兩類企業的區別于普通企業最大的特點在于，不追求營利為其設立目的。政策型經營企業成立的初衷是執行國家政策和履行相應的管理職能，其典型的形式如我國的國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等三大政策性銀行。專門從事國有資產投資或控股管理的企業并不直接參與具體經營，而主要承擔者國有經濟管理的職能。2003年國務院批準設立中央匯金投資有限公司，作為中國目前最大的國有獨資企業，其只能是根據國務院授權對國有重點金融企業進行股權投資，以出資額為限代表國家乙方對國有重點金融企業行使出資人權利和履行出資人義務，實現國有金融資產保值增值。除此以外，匯金公司不開展其他任何商業性經營活動，不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動，因此又被稱作“金融國資委”。類似的還包括中國投資有限公司③、國家開發投資公司、各地方政府設立的各種國有資產經營公司或投資公司。
2、根據經濟法主體制度成立的主體特點
相對于經濟法律關系主體來說，根據經濟法主體制度成立的主體也是經濟法主體的一種，但區別于前者有其自身的特點:(1)該類經濟法主體范圍具有專門性。根據經濟法主體制度成立的主體必須是依據特別法、專門法規或者行政命令設立和運作的行政機關或組織，其成立或者成為經濟法主體的前提是有法律法規或者行政機關的授權，這一點與經濟法律關系主體中經濟管理主體相同。與之不同的是，根據經濟法主體制度成立的主體的授權是專門性質的，即該組織成立或者運行的唯一目的，即參與或達成某項經濟目的，或者是有助于經濟宏觀調控，或者是維護市場公平競爭等。例如中國農業發展銀行的成立，其目的就是按照國家的法律法規和方針政策，促進農業和農村經濟的發展。(2)該類經濟法主體具有穩定性，即該類經濟主體一旦成立或者被授權，其當然的成為經濟法主體而不論其是否具體從事到實際參與經濟法調整的經濟管理、維護公平競爭、組織管理型的流轉協作經濟關系之中。
二、國有企業在經濟法中的主體地位
(一)普通國有企業與經濟法主體
普通國有企業是依據《公司法》等相關民商事企業法規定設立，國家作為大股東參與公司決策和經營，并根據持股比例進行分紅。普通國有企業以營利為目的，但因國家憑借股份優勢間接控制企業，以達到一定的經濟宏觀調控等目的，例如各大商業銀行、中糧集團有限責任公司、中國華潤總公司、五糧液集團有限公司等。就普通國有企業是否能夠成為經濟法主體問題，根據上文對經濟法主體類型劃分，筆者認為:首先，普通國有企業不是根據經濟法主體制度設立的經濟法主體。該類經濟法主體最本質的特征在于其設立或運行所具有的強烈的經濟職能屬性。普通國有企業雖然履行部分具體的經濟管理職能，并可以使得國家某些經濟管理意志通過國家控股的方式間接影響市場，在結果上產生一定的經濟調控、維護公平競爭等宏觀調控效果，但這并非普通國有企業設立目的———普通國有企業與其他所有制企業一樣，仍以營利為目的，通過營利實現國有資產的保值和增值;與其他所有制企業不一樣的是，普通國有企業并不以營利為唯一目的，在追求營利的同時也要考慮市場結構、市場競爭、供求關系等宏觀經濟態勢，但這些因素對普通公有企業性質并不產生本質影響。其次，在一定的條件下，普通國有企業可以成為經濟活動主體。普通國有企業雖然是國有投資控股，但因其以國有資產的保值、增值為目標，不享有特定的經濟管理職能，也不涉及航天、軍工、消防等關系關系國民經濟命脈的領域，因此如果普通國有企業實施了某項經濟法調整領域內的行為，則其可以成為經濟活動的主體。例如，普通國有企業如果實施商業賄賂、虛假宣傳等不正當競爭行為，或者簽訂壟斷協議，則該行為進入不正當競爭法和反壟斷法調整范圍，此時，該普通國有企業就成為經濟法主體。最后，普通國有企業可以經過法律、法規或行政命令的授權而成為經濟管理主體。如果通過法律法規的明確規定，或者行政授權、行政委托行為賦予普通國有企業一定的經濟管理職能，那么該被授權的普通國有企業在該職能范圍內即可成為經濟法主體。
(二)特殊國有企業與經濟法主體
特殊企業并非法律概念而是一個學理概念，是指依據特別法、專門法規或行政命令設立或運作，依法從事政策性經營、承擔經濟管理職能或者從事關系國際民生的重要活動。④在我國特殊企業包括政策性銀行、投資公司、經營特殊產品或特殊行業的企業等。有關特殊國有企業是否是經濟法主體問題，筆者認為并不能一概而論。依上文所述特殊國有企業大致可分為兩類，一類是國家為實現社會管理、維護公平競爭等目的而設立或授權的專門從事政策性經營、承擔一定的管理職責的企業;另一類是從事關系國計民生活動的企業。因此，在判斷特殊國有企業是否是經濟法主體時，也應當分別判斷:
1、從事政策性經營或承擔一定管理職能的企業
從事政策性經營或承擔一定管理職能的企業就目前而言主要為國有獨資企業或者國家絕對控股企業，從事政策性經營主要是指我國三大政策性銀行為貫徹和配合政府特定經濟政策和意圖而進行融資和信用活動，例如三大政策性銀行根據經濟政策從事的融資、信用活動。承擔一定管理職能的企業是指國有企業因法律法規規定或因國家政策授權而從事一定管理活動，這里的管理活動主要是指與經濟管理相關活動，例如，中國投資有限責任公司成立的目的是通過對國家外匯儲備進行積極有效管理，回收過剩的流動性，減輕匯率損失的風險和人民幣升值的壓力，合理引導對外投資，減少收入波動對經濟發展和財政預算的影響，以支持國家的發展戰略，實現政府的政策預期。⑤在筆者看來，從事政策性經營或承擔一定管理職能的企業是典型的根據經濟法主體制度成立的主體，該類國有企業的經濟法主體的判斷只需通過形式判斷而無需對其行為進行實質判斷。即該類經濟主體一旦成立或者被授權，其當然的成為經濟法主體而不論其是否具體從事到實際參與經濟法調整的經濟管理、維護公平競爭、組織管理型的流轉協作經濟關系之中。具體而言，從事政策性經營或承擔一定管理職能的企業作為根據經濟法主體制度成立的主體，根據其職能要求進行經濟管理活動，除此而外，也不排除一些從事政策性經營或承擔一定管理職能的企業從事部分商事經營性活動的可能，即成為受宏觀調控和市場規制經濟關系的法律主體。但就目前實踐而言，從事政策性經營或承擔一定管理職能的政策性銀行、投資公司擔保公司等，都不具體從事具體經營性業務，例如中央匯金有限公司章程中就明確規定:“公司根據國家授權，對國有重點金融企業進行股權投資，實現國有金融資產保值增值。公司不開展其他任何商業性經營活動，不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動。”⑥
2、從事關系國計民生重要活動的國有企業
有關從事關系國計民生重要活動國有企業是否屬于經濟法主體問題，學者普遍認為屬于經濟法主體范疇。例如劉文華教授認為，從事軍工、航天等關系國計民生的重要活動企業屬于特殊企業范疇，具備經濟法主體資格。⑦筆者根據上文經濟法律關系主體和根據經濟法主體制度成立的主體兩種分類，試做更為詳細的解讀，可以分以下三點來說:首先，從事關系國計民生重要活動的國有企業不屬于根據經濟法主體制度成立的主體。如前所述，根據經濟法主體制度成立的主體，其設立的目的是為貫徹和配合國家特定的經濟政策和意圖，其形式要件是通過法律法規或相關國家政策的授權或委托。從事國防、消防、軍工、鐵路、航天、郵政等關系國計民生活動的企業的確通常來說是根據《鐵路法》《郵政法》的特殊法調整，但自上世紀九十年代國有企業改制開始，關系國計民生的行業先后進行政府職能與企業職能分離制度改革，原單位的企業只能被國家或地方行政機關吸收，而改制后的國有企業則不再享有原單位的管理職權，因此不屬于根據經濟法主體制度成立的主體。例如2013年十二屆全國人大一次會議審議并通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，決定撤銷原鐵道部，成立中國鐵路總公司承擔原鐵道部的企業職能;而原鐵道部的政府只能則有國家鐵路局承繼，并入交通運輸部。由此看出，改制后的中國鐵路總公司就不再具有經法律法規或政策授權而享有管理職能，因此不屬于符合經濟法主體制度目的的經濟法主體。其次，從事關系國計民生重要活動的國有企業不屬于經濟法律關系主體，既不屬于經濟管理主體，也在通常情況下不屬于經濟活動主體:(1)從事關從事關系國計民生重要活動的國有企業因國有企業改制而不具有原單位的經濟管理職能，也沒有法律法規特別授權，因此不是經濟管理主體。(2)從事關系國計民生重要活動的國有企業因其行業的特殊性，根據《發壟斷法》第七條規定:“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業……”因此航天、鐵路、郵政等屬于合法壟斷領域，不受反壟斷法和犯不正當競爭法的調整，因此從事關系國計民生重要活動的國有企業也并非經濟活動主體。(3)從事關系國計民生重要活動的國有企業并非以經濟法主體身份受到《消費者權益保護法》的調整。從事關系國計民生重要活動的國有企業應受消費者法調整無可非議，如果中國鐵路總公司實施的侵犯消費的權益的行為，消費者當然可依據消費者法之規定保護自己的合法權益。但筆者認為，從事關從事關系國計民生重要活動的國有企業受到消費者法的調整并不意味著該類企業即可成為經濟法主體。其原因在于，經濟法視角下的《消費者權益保護法》并非為了填補因經營者行為受到損失的消費者權益，而是從調整消費者與經營者之間力量平衡的角度，以維護社會經濟秩序，促進市場經濟的健康發展。類似的立法思路比如，《反不正當競爭法》是從調整經營者之間法律關系的角度，《發壟斷法》是從調整力量懸殊的經營者之間法律關系的角度，以維護市場公平競爭、維持市場經濟秩序。因此在經濟法視角下的《消費者權益法》，仍主要關注的是經營者的經營行為，例如是否設定不公平、不合理的交易條件，是否強制交易等，其核心仍然是其行為是否破壞競爭、破壞市場經濟秩序。因此從這個角度來看，從事關系國計民生重要活動的國有企業因其身處的合法壟斷地位，而不會因其經營行為而破壞競爭、破壞市場競爭經濟秩序。因此，就這一點來看，可以說從事關系國計民生重要活動的國有企業的經營行為受到《消費者權益保護法》的調整，是民商法主體;但是，因其經營行為通常不會破壞競爭、破壞市場競爭經濟秩序，因此并不是經濟活動的主體。最后從事關系國計民生重要活動的國有企業在特定條件下可以成為特定宏觀調控經濟法律關系中受調控的主體，例如作為納稅主體。綜上所述筆者認為，從事關系國計民生重要活動的企業一般情況下不是經濟法主體，在特定的情形下可以成為宏觀調控經濟法律關系中受控主體。
注釋:
①高桂林、經濟法總論［M］、北京:中國法制出版社，2012、
②王衛國等編、經濟法學［M］、北京:中國政法大學出版社，2012、
③中國投資有限責任公司是經中國國務院批準設立的從事外匯資金投資管理業務的國有獨資公司，于2007年9月29日成立，該公司成立后匯金公司變為其全資子公司、
④劉文華、經濟法(第四版)［M］、北京:中國人民大學出版社，2013、
⑤中國投資有限責任公司章程，見中國投資有限責任公司官網⑥中央匯金投資有限公司官網
⑦潘靜成，劉文華編、經濟法(第三版)［D］、中國人民大學，2008:175、
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