淺析我國國家公園法律管理體制的問題及改進(jìn)論文
我國現(xiàn)有保護(hù)地法律體制的現(xiàn)狀及存在的問題我國保護(hù)地的立法工作自20世紀(jì)70年代啟動以來，已形成了一套在憲法指導(dǎo)下較為全面的法律體制。現(xiàn)有的保護(hù)地體制有九種類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護(hù)單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級旅游景區(qū)。相應(yīng)的也形成了各自的法律體制，其中以自然保護(hù)區(qū)的建構(gòu)最為完整。自然保護(hù)區(qū)以《自然保護(hù)區(qū)條例》為核心，并在發(fā)展規(guī)劃、分級分類、土地利用等方面形成了一系列的專門立法，同時為了對同類型的保護(hù)地實(shí)行更為精細(xì)化的管理，各部委也制定了相應(yīng)的部門規(guī)章，地方性立法也逐漸完善和落實(shí)。盡管在數(shù)量上，我國的保護(hù)地法律體制已蔚為壯觀，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個法律體制依然存在諸多問題，而這對實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)是不利的。缺乏整體性權(quán)力的實(shí)然行使先于法律授權(quán)，此種現(xiàn)象屢現(xiàn)于我國的早期立法，現(xiàn)有法律體制的形成更多的是過去部門利益糾葛的產(chǎn)物。
現(xiàn)有的九種保護(hù)地體制分別形成了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國家城市濕地公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等條例及辦法，立法模式缺乏整體性。這也是在實(shí)踐操作中出現(xiàn)，一塊保護(hù)地，數(shù)個名稱，多部門管理的混亂局面的直接原因。立法目的不協(xié)調(diào)在我國的保護(hù)地體制中，按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，其設(shè)立目的是為了“保護(hù)自然環(huán)境和自然資源”，并未提及對自然資源的合理利用與開發(fā)，也就是說其施行的是一種“嚴(yán)格保護(hù)”的策略。此種策略并非完全不妥，在各國也常常適用于瀕危物種以及核心區(qū)域的保護(hù)，但只有在自然環(huán)境和自然資源的保護(hù)極度迫切時，適用“嚴(yán)格保護(hù)”才是合理的。我國的自然保護(hù)區(qū)占保護(hù)地體制的絕大多數(shù)，約占國土面積的12.96%，在如此大范圍的區(qū)域內(nèi)完全禁止開發(fā)利用，一方面將嚴(yán)重阻礙地方利用優(yōu)勢資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致地方對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的冷淡，影響長遠(yuǎn)的自然保護(hù)效果;另一方面，法律的實(shí)施不在強(qiáng)制而在合理，明顯不符合實(shí)際的禁止性規(guī)定，只會使得一些正常的資源利用行為變成“違法行為”，不符合法治之理念。法律位階較低我國關(guān)于保護(hù)地的現(xiàn)行立法，除《自然保護(hù)區(qū)條例》以及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》屬于行政法規(guī)以外，主要由有關(guān)職能部門頒布的部門規(guī)章以及地方性法規(guī)組成，其立法位階較低，效果較差。
這些法規(guī)由于效力位階的原因，使得規(guī)定的內(nèi)容方面受到了限制，一方面，類似于限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰并不能規(guī)定;另一方面，當(dāng)條文的規(guī)定與其他法律產(chǎn)生矛盾時應(yīng)當(dāng)適用上位法，這進(jìn)一步削弱法規(guī)的實(shí)效。因此，保護(hù)地法律體制需要更高位階的綜合性專門立法。國外在國家公園法律體制領(lǐng)域的經(jīng)驗自1872年美國建立黃石公園以來，世界各國掀起了興建國家公園的熱潮。緊隨美國之后，加拿大于1887年建立了Banff國家公園，澳大利亞、英國、新西蘭、韓國等國也相繼建立了各自的國家公園，并形成了一系列法律體制。盡管各國的國家公園法律體制各不相同，但主要發(fā)展經(jīng)驗均借鑒自美國，而且已經(jīng)形成了國際上通行的模式。因此，通過對它們的國家公園法律體制進(jìn)行研究，抽取出其中的共性，將為我國國家公園法律體制的建設(shè)提供有益的借鑒和參考。屬于保護(hù)地體系國際自然和自然資源保護(hù)同盟(IUCN)在其分類標(biāo)準(zhǔn)中根據(jù)管理目標(biāo)的不同將保護(hù)地分為以下六個類別：嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)或荒野地保護(hù)區(qū)、國家公園、自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)、生境和物種管理保護(hù)區(qū)、陸地和海洋景觀保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)。
在此框架下，各國根據(jù)其特點(diǎn)形成了各自的保護(hù)地體系，而國家公園正是其中重要的組成部分。加拿大的保護(hù)地體系較為簡單，由野生生物保護(hù)區(qū)和國家公園組成，國家公園是加拿大保護(hù)區(qū)體系中的重要類型。澳大利亞是迄今為止唯一完全采納IUCN保護(hù)地分類體系的國家，任何聯(lián)邦保護(hù)地在申報時必須明確其申報類型。英國的保護(hù)地體系較為復(fù)雜，總的來說可以按照設(shè)立的目的不同而分為嚴(yán)格保護(hù)型和觀賞保護(hù)型。前者具體包括自然保護(hù)區(qū)、具有特殊科學(xué)定義的地域、海洋自然保護(hù)區(qū)、特殊保護(hù)區(qū)、具有地區(qū)重要性的地質(zhì)區(qū);后者則包括國家公園、具有突出自然美的區(qū)域、列為遺產(chǎn)的海岸，國家風(fēng)景區(qū)農(nóng)業(yè)方面的類型有硝酸鹽敏感區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)。新西蘭的保護(hù)地主要也是按照設(shè)立目的來分類的，包括公共保留地、保存區(qū)、國家公園。韓國的保護(hù)地體系包括嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、天然紀(jì)念物和多種經(jīng)營管理區(qū)，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的是為了科研、教育等;國家公園的設(shè)立目的是為了科研、教育、娛樂等;多種經(jīng)營管理區(qū)則主要以經(jīng)營活動為目的。通過對保護(hù)地體系分類的國際通行經(jīng)驗進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為可以將保護(hù)地大致按其設(shè)立目的不同，分為嚴(yán)格保護(hù)類型與利用保護(hù)相結(jié)合類型，并在各個類型下再按照設(shè)立目的或自然屬性特征進(jìn)行細(xì)化。立法層級較高美國在立法層級問題上極具代表性，自1872年《黃石國家公園法》頒布以來，美國已經(jīng)建立了一個龐大的國家公園法律體制，其中立法層級最高的當(dāng)屬《國家公園管理局組織法》，其立法層級僅次于憲法。
其他國家在國家公園的立法層面也極為重視，一般均在國家層面上進(jìn)行立法，如加拿大的《加拿大國家公園法》，南非的《國家公園法》等。而且，許多在國家公園管理體制上并未選擇中央政府統(tǒng)一管理的國家也一般在國家層面進(jìn)行了統(tǒng)一框架性的立法，如澳大利亞的《國家公園與野生生物保護(hù)法》， 英國的《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》，德國的《聯(lián)邦自然保護(hù)和景觀管理法》等。另外一些國家，盡管并未針對國家公園專門在國家層面進(jìn)行立法，但一般都對保護(hù)地體系進(jìn)行了高位階的立法，并在其中明確了國家公園的法律地位，如日本的《自然公園法》，俄羅斯的《特別自然保護(hù)區(qū)域法》，新西蘭的《保護(hù)區(qū)法》等。另外還有一些國家采取在綜合性自然保護(hù)立法中確立國家公園體制，如印度的《野生生物法》等。綜合觀察各國在國家公園立法領(lǐng)域的實(shí)踐，無論最終采取何種管理模式，或者使用何種立法模式，多數(shù)國家都在國家層面立法中明確規(guī)定了國家公園體制，極大地提升了其法律效力與實(shí)施的效果。管理法律制度上有創(chuàng)新第一，重視公眾參與。加拿大在制定和實(shí)行國家公園的相關(guān)政策時嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，重視公眾參與，《加拿大國家公園法》第2.4條中明確規(guī)定：“在國家、地區(qū)和當(dāng)?shù)厮缴希m當(dāng)?shù)墓妳⑴c是完善管理計劃的必需步驟”。此外，由于英國的國家公園土地大部分為私人所有，為了不侵犯公民的權(quán)利，英國的公園管理局在施行任何規(guī)劃決策時都須經(jīng)過嚴(yán)格的公眾參與。英國的New Forest國家公園管理局曾提出通過增加公園內(nèi)的停車費(fèi)來鼓勵公共交通出行，但因為土地所有權(quán)涉及National Trust、Forest Commission以及很多私人土地，最后也沒有成功。第二，實(shí)行精細(xì)化分區(qū)管理。加拿大的國家公園在設(shè)置時實(shí)行嚴(yán)格的分區(qū)管理，《加拿大國家公園法》規(guī)定，國家公園可以分為五個區(qū)：特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、戶外游憩區(qū)、公園服務(wù)區(qū)，每個區(qū)域的保護(hù)和管理政策各不相同，游客在其范圍內(nèi)的活動行為也受到不同程度上的限制。日本的自然公園按照風(fēng)景秀麗等級、自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、人類活動對自然環(huán)境的影響程度、游客使用的重要性等指標(biāo)分為特別地區(qū)和普通地區(qū)。
另外德國的國家公園也大體上可以分為核心區(qū)、限制利用區(qū)和外圍防護(hù)區(qū)。精細(xì)化的分區(qū)管理制度可以針對國家公園內(nèi)不同區(qū)域的生態(tài)狀況，在保護(hù)和利用之間進(jìn)行更為細(xì)致的平衡，以更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國構(gòu)建國家公園法律體制的思路制定統(tǒng)一的《國家公園法》第一，實(shí)現(xiàn)立法的整體性。在保護(hù)地體制語境下，分散的立法模式更多的意味著部門利益的糾葛，以及體制的不統(tǒng)一，各保護(hù)地類型相互重疊，既不利于統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)，也不利于生態(tài)生境的保護(hù)與利用。國家公園體制作為一項新的保護(hù)地類型，其創(chuàng)設(shè)更應(yīng)貫徹統(tǒng)一整體的思路，否則其與現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地類型便無本質(zhì)區(qū)別，這也是國家公園體制試點(diǎn)的初衷。綜合國外的經(jīng)驗，各國在國家公園立法模式層面主要采用單獨(dú)立法或者與其他保護(hù)地類型統(tǒng)一立法的模式，單獨(dú)立法模式常見于判例法國家，而且其立法主體是立法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)。結(jié)合我國分散立法的背景，綜合改革成本與可行性的考慮，制定統(tǒng)一的《國家公園法》，明確國家公園與其他保護(hù)地類型之間的關(guān)系，在國家公園領(lǐng)域首先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合管理，這可以很好地實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一法”的落實(shí)。若切實(shí)可行且改革動力充足，下一步制定統(tǒng)合度更高的《保護(hù)地法》也是可行的。第二，提升立法位階，加強(qiáng)法律的實(shí)效性。綜合各國經(jīng)驗，無論采取何種立法模式，多數(shù)國家選擇在國家層面制定國家公園的基礎(chǔ)法律。首先，從國家與地方的關(guān)系出發(fā)，國家層面的立法能夠統(tǒng)一全國的國家公園政策，為地方特色的發(fā)展提出整體的框架性建構(gòu)，同時由于法律位階的提升，還能敦促地方切實(shí)落實(shí)國家公園體制。其次，從部門與部門的關(guān)系出發(fā)，國家層面的法律制定擺脫了部門立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部門利益糾葛對法律制定的影響。最后，從法律位階本身的意義出發(fā)，國家層面的立法自由度更高，無論是在行政處罰的設(shè)定方面，還是與其他法律的關(guān)系方面，提升法律位階對國家公園體制的落實(shí)都是有益的。第三，明確立法目的。參考IUCN以及各國對保護(hù)地分類的經(jīng)驗
【淺析我國國家公園法律管理體制的問題及改進(jìn)論文】相關(guān)文章：
我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)的問題與改進(jìn)論文10-09
我國的金融法律的制度論文10-13
淺析軟件出口規(guī)則及我國對策論文10-09
淺析我國公民文化權(quán)利保障論文10-10
BOT的法律問題論文10-12
淺析幼兒數(shù)學(xué)教學(xué)的現(xiàn)狀及改進(jìn)策略論文10-11
我國物流業(yè)及法律環(huán)境體系的論文10-09
行政管理的問題及改進(jìn)策略論文10-13