完善法律制度 推進(jìn)村民自治
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【摘要】村民自治屬于典型的“鄉(xiāng)政村治”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政府，實(shí)行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。
這種模式在一定程度上推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，但隨著時(shí)間的推移，此模式設(shè)計(jì)的局限性已日益顯現(xiàn)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系不和諧理由日益突出。
在堅(jiān)持村民自治制這一農(nóng)村基本政治制度前提下，必須創(chuàng)新完善村治機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】村民自治;主導(dǎo)性;協(xié)調(diào)性;自主性
隨著1990年代的村民自治制在我國農(nóng)村的普遍推行，村莊治理模式發(fā)生了根本變化。
其突出表現(xiàn)是：在鄉(xiāng)一級(jí)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。
這種制度在建立之初確實(shí)推動(dòng)了農(nóng)村物質(zhì)文明和政治文明的發(fā)展，但隨著農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型與分化，村民自治制度的設(shè)計(jì)與農(nóng)民自治權(quán)的現(xiàn)實(shí)行使尚存在一定差距。
因此，完善村民自治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)十八大提出的“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”的目標(biāo)，是當(dāng)前做好農(nóng)村工作必須著力研究的一個(gè)課題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系的法制基礎(chǔ)
我國82年憲法明確規(guī)定：“城市和農(nóng)村居民按居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”這表明憲法從根本法角度把國家的政治組織與村級(jí)自治組織作了制度化的區(qū)分。
《村民委員會(huì)組織法(試行)》規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織;村民自治方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。”該項(xiàng)規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的權(quán)力邊界。
因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是工作上的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)困境
雖然憲法與法律都已規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間的關(guān)系，劃定了鄉(xiāng)政治權(quán)力與村自治權(quán)各自的運(yùn)作空間，但我國政治體制的特殊性以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的地方政權(quán)的特殊地位造成了鄉(xiāng)政治權(quán)與村自治權(quán)的斷裂;同時(shí)鄉(xiāng)村利益的分割在一定程度上造成了“兩權(quán)”在功能上的沖突，由此導(dǎo)致了在實(shí)際運(yùn)作中兩種權(quán)力界限不清、職責(zé)不明、互相侵權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
從某種作用上說，農(nóng)村中絕大部分村是“行政村”，而非法律作用上的“自治村”。
現(xiàn)實(shí)情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)工作，甚至以粗暴方式干預(yù)村自治權(quán)。
況且村一級(jí)的權(quán)力組織，不僅有村委會(huì)，還有村黨組織，且村黨組織與村委會(huì)關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村黨組織又受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。
這種制度設(shè)計(jì)使得鄉(xiāng)與村的關(guān)系變得模糊起來。
同時(shí)一些地方的村委會(huì)則片面理解村民自治制度，認(rèn)為自己是村民選舉產(chǎn)生的，是能合法代表村民的，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，他們對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職責(zé)，持消極、冷淡的態(tài)度，甚至對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行對(duì)抗。
三、處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系的路徑選擇
在農(nóng)村要在堅(jiān)持村民自治這一基本民主制度的前提下，改革和完善民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的具體內(nèi)容與程序，創(chuàng)新村治機(jī)制，這需要政府、村民以及相關(guān)組織各司其職，通力協(xié)調(diào)。
(一)政府視角：發(fā)揮主導(dǎo)性
村治機(jī)制的創(chuàng)新與完善需要制度保障。
這些制度都是由政府建構(gòu)的，首先是全國性的制度安排，然后是地方性的法規(guī)與政策，由此形成兩個(gè)層級(jí)的制度基本框架。
首先是要完善民主選舉制。
各級(jí)黨委政府要保護(hù)村民正當(dāng)?shù)倪x舉權(quán)利，尊重和保障他們的推選權(quán)、選舉權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)、罷免權(quán)，引導(dǎo)選舉工作在法制軌道上有序進(jìn)行，保證村民權(quán)利運(yùn)用的理性化，防止賄選和非理性選舉的存在，逐步排除封建勢(shì)力、家族勢(shì)力及上級(jí)部門對(duì)選舉的干擾，真正選出能代表村民意愿，能帶領(lǐng)村民共同致富的村委會(huì)班子。
二是規(guī)范民主決策機(jī)制。
凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都要實(shí)行民主決策。
尤其要?jiǎng)?chuàng)新民主決策方式，采用民主懇談、協(xié)商民主等形式，使決策充分反映民意。
三是完善民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制。
應(yīng)從二個(gè)層面強(qiáng)化村級(jí)民主監(jiān)督：一是上級(jí)有關(guān)部門做好對(duì)村級(jí)集體財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作;二是建立和完善對(duì)村干部的民主監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職責(zé)。
(二)組織視角：體現(xiàn)協(xié)調(diào)性
村民自治制的有效運(yùn)作，離不開相關(guān)組織的積極作為。
這些相關(guān)組織主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨組織、村委會(huì)。
因此，必須厘清以下兩個(gè)關(guān)系：首先，要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村委會(huì)關(guān)系。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)要轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)。
目前作為一級(jí)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的管理方式必須作重大調(diào)整，從直接參與管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接地更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段進(jìn)行管理。
要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)關(guān)系，矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不在于村委會(huì)，矛盾的解決有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府轉(zhuǎn)變思想觀念，積極依法推進(jìn)村民自治。
其次，要厘清村兩委會(huì)的職責(zé)關(guān)系。
解決這個(gè)理由，一方面要發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使農(nóng)村各項(xiàng)工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法進(jìn)行，要依法保障村委會(huì)各項(xiàng)權(quán)利的行使，積極支持村民當(dāng)家作主。
另一方面，村委會(huì)要自覺接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。
要建立和完善村級(jí)公共權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，用制度對(duì)村兩委會(huì)行使權(quán)力的邊界、程序、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。
(三)農(nóng)民視角：尊重自主性
尊重農(nóng)民自主性有幾個(gè)要求：一是在村治實(shí)踐中，政府應(yīng)尊重村民意愿，轉(zhuǎn)變制度選擇、全新界定，或者放棄、修改原來的制度安排;二是政府要助推民間村治創(chuàng)新實(shí)踐，把行之有效的村治方式上升為國家實(shí)踐并發(fā)展成制度體系，如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”;三是就農(nóng)民自身而言，要適應(yīng)基層民主建設(shè)努力提升自身素質(zhì)，如提升政治法律素質(zhì)，從而更好地行使民主權(quán)利。
參考文獻(xiàn)：
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