電子政務系統檔案管理問題分析論文

時間：2022-10-09 15:12:51 檔案管理畢業論文

電子政務系統檔案管理問題分析論文

　　席卷全球的信息化浪潮，在有力推動檔案信息化建設的同時，也給檔案工作和檔案學研究帶來前所未有的新課題。當信息技術把檔案管理和提供利用在計算機系統中實現以后，檔案形成者和利用者從形式上可以不再與檔案機構和檔案人員直接打交道，而是面對文檔管理系統，檔案機構和檔案工作者轉而居于系統的背后。［1］在這種情況下，檔案工作者對檔案機構和檔案職業前景多少存在某種危機感和輕微的恐懼感。于是，我們選擇了將檔案管理職能向文件管理領域延伸，以此作為信息時代檔案管理職能的新定位，并試圖通過流程重組實現對“文件生命周期”（recordslife-cycle）的全程管理和無縫鏈接，通過前端控制保證“電子文件”的真實性、完整性和長期可讀性。由于這種選擇直接觸動了檔案管理和檔案學研究的對象與邊界，導致檔案工作和檔案學理論研究中涉及的相關核心概念、基本理論、角色定位和職責范疇都被不同程度地模糊化或擴大化了，因此我們不可避免地要直接面對以下幾個關鍵問題：

電子政務系統檔案管理問題分析論文

　　（1）電子文件與電子檔案的概念；

　　（2）檔案管理的邏輯起點與管理邊界；

　　（3）全程管理與前端控制；

　　（4）電子文件和電子檔案的真實性；

　　（5）電子檔案的長期可讀性；

　　（6）雙套制與單套制的選擇。本文將從理論與實踐的雙重視野思考上述問題，并通過后續的努力，將上述問題的思考置于管理流程之中作進一步分析研究。

　　1電子文件與電子檔案的概念區分

　　在我國電子檔案管理的理論研究與實踐工作中，普遍存在名詞術語概念模糊、使用混亂的現象。術語使用的不統一、不規范嚴重影響我國檔案管理的理論研究、實踐工作以及國際交流的有效開展。其中最核心的概念———電子文件與電子檔案，迄今沒有明確、統一的概念區分。在理論研究中較多采用“大文件觀”，將兩者統稱為“電子文件”而不作細分；在特定的情況下，尤其是在實際工作中，則往往根據需要自行命名與區分，存在較大的隨意性。業界早已明確界定并達成共識的、最基本、最常用的“文件”與“檔案”概念，在信息時代卻遭遇隨意使用與模糊處理，并因此而衍生出“文檔”、“資料”、“記錄”等概念，以便在需要時備選和使用，把原本簡單明了的事情推向復雜含混的泥潭。

　　1.1概念區分的必要性

　　1.1.1理論研究的需要

　　統一討論的焦點，這是順利開展理論研究的重要前提。國際上，文件和檔案在不同階段對應的術語主要有documents、records、archives。這三個術語應該如何翻譯，我國檔案界也尚未統一意見，其中最大的問題在于對records的翻譯。主流的觀點認為應該將records翻譯為“文件”，但也有學者提出應該翻為“檔案”［2］，更有學者提出應該翻譯成其他的術語，如“記錄”［3］。事實上，records一詞應該如何翻譯，并不僅僅是文字使用上的差別，而是折射出我國電子檔案管理理論中術語概念的模糊與混亂。正是因為我國尚未明確電子文件、電子檔案的概念及其實質內涵，才導致翻譯時的混亂。在我國，對于電子環境中的文件和檔案，人們普遍稱之為稱為“電子文件”，其理由是兩者的界限并不像紙質文件與檔案那樣清楚。［4］這種說法并不完全符合實際。盡管電子檔案是由電子文件轉換而來的，但是兩者的內涵與外延并不相同。倘若都統稱為“電子文件”，則是忽略了電子檔案特有的價值形態與本質特征，不利于正確認識處于生命周期不同階段的電子文件和電子檔案的不同內涵與特征；更重要的是，將電子文件與電子檔案統稱為“電子文件”，在學術交流與討論中往往會出現混亂局面，不同的研究者所講的“電子文件”，可以根據各自的理解與需要任意指代整個生命周期的不同階段而不作明確的區分。從理論研究的角度出發，明確區分電子文件與電子檔案的概念已勢在必行。只有明晰這兩個基本概念及其內涵，才能統一學術研究與討論的焦點，為理論研究和發展打下良好的基礎：一方面，這有利于準確地翻譯與引進國外的相關理論，更好地進行國際交流與合作，為我國的理論研究提供準確而有用的參考材料；另一方面，也有利于理清全生命周期中電子文件階段與電子檔案階段的研究重點與相關理論，明確檔案學界的研究對象與研究領域，真正建立起電子檔案管理的理論體系。

　　1.1.2實踐工作的需要

　　明確管理邊界，這是順利開展檔案工作的重要前提。處于整個生命周期連續管理過程中不同階段的文件和檔案，其管理對象、方法及過程均有所不同。但目前我國檔案界的主流思想仍持只有“電子文件”、沒有“電子檔案”的觀念。倘若統稱為“電子文件”，那么我國檔案部門的工作范圍與管理權限就變得模糊不清，反而給檔案工作自身的發展設置了思想、觀念以及行動上的障礙。從實踐工作的角度出發，亟需區分電子文件與電子檔案的概念。這一方面有利于檔案部門在分清處于不同階段的電子文件與電子檔案的內涵、管理邊界、管理方法、管理系統功能要求的情況下，更好地開展核心業務；另一方面也有利于明確檔案部門拓展業務邊界的努力方向。檔案部門針對紙質載體開展現行文件利用的成績和事實證明，我們的確不需要通過模糊文件與檔案的概念來為拓展業務提供理論支持，因為含混的邏輯永遠支持不了清晰的主張。

　　1.2概念明晰

　　盡管紙質檔案與電子檔案的管理大不相同，但其生命周期的特征卻是相似的。因此，可以參照紙質檔案管理的相關概念，對不同階段所對應的術語進行明確區分：EDMS中流通的是電子文件，其對應的英文術語為electronicdocuments，而ERMS和數字檔案館中的均為電子檔案，其對應的英文術語為electronicrecords。

　　2電子檔案管理的邏輯起點

　　前端控制、全程管理的管理原則主張將檔案管理的工作起點盡可能地向前延伸，從“文件形成”、“系統設計”開始，把需要和可能在“文件形成階段”實現的要求盡量在“文件形成階段”實現，并對“文件”的整個形成過程實行管理控制。然而在實際工作中，檔案部門沒辦法將檔案管理工作延伸到“文件形成階段”，畢竟文件形成部門有其自身的職責范圍，檔案部門并沒有實際的管理權限去要求、控制文件如何形成。真正意義上的全程管理不僅是檔案管理，而應是類似于“大文件”管理的宏觀管理，或許這樣才能做到前端控制。對于電子檔案管理的邏輯起點，可以參照傳統檔案管理的方式進行思考與確認。

　　2.1紙質檔案管理的邏輯起點

　　在傳統紙質環境下，檔案工作的開展始于文件的歸檔。盡管從檔案的定義及其形成的客觀規律看，“歸檔”不是文件成為檔案的必經環節，譬如一份歷史檔案，或許它并未經過“歸檔”也能成為檔案；但從檔案管理的實際業務流程來看，歸檔是檔案管理工作中不可或缺的環節，它標志著文件工作的完結，管理責任與權限由業務部門轉移至檔案部門，也意味著對文件保存價值的認定。因此，在傳統紙質檔案管理中，“歸檔”具有相對固定的時間，是明確的文件工作邏輯結點和檔案管理工作邏輯起點。需要強調的是，本文所探討的電子檔案管理邏輯起點是針對實際管理流程而言的，以“歸檔”作為邏輯起點，并非指歸檔是文件成為檔案的必要條件。

　　2.2電子檔案管理的邏輯起點

　　按照傳統意義上的歸檔來理解電子政務系統中的文件歸檔，僅指將具有保存價值的電子文件賦予檔案屬性并納入檔案管理范疇的過程。［15］但由于電子文件具有與紙質文件不同的特征，如不及時、全面將文件及元數據歸檔，很可能會造成數據的篡改、損壞或丟失。因此，檔案部門有必要將歸檔工作前移，這樣才能實現與業務系統的無縫對接，更好地維護檔案真實、完整、安全。在廣東省黨政機關全面推廣的檔案管理系統中，歸檔被分為預歸檔和正式歸檔兩個環節。在預歸檔階段，業務部門按照歸檔要求最大范圍地將文件資料及其相關元數據進行預歸檔，檔案部門對此進行審核、鑒定，最終對具有檔案價值、符合要求的電子文件進行正式歸檔。經過兩個環節的“歸檔”，可以使最終形成的電子檔案更加真實、全面地反映形成機關的業務活動，更好地保證檔案的原始記錄性。由于電子文件具有特殊性，要維護其完整性、真實性，檔案部門需要在預歸檔階段對電子文件進行審查與鑒定，如不符合歸檔條件則退回形成部門進行補充完善，系統也會顯示所缺失的要素。電子文件預歸檔后，檔案部門對預歸檔的電子文件具有管理權限，因為電子文件一經預歸檔就被固化，不可再更改，之后的任何操作都會作為審計日志內容記錄下來，檔案部門需要對預歸檔的文件進行維護與審查。在國外的理論和實踐中，都強調電子檔案管理系統（ERMS）通過捕獲納入具有檔案價值的信息。所謂捕獲（capture），是指將文件或數字對象納入檔案管理系統（ERMS），設定元數據對文件進行著錄并將其置于背景之中的過程，從而使文件得到長期、恰當的管理。［6］從電子文件捕獲的操作范圍、時間、方式來看，捕獲與傳統歸檔有所區別，捕獲的對象可以是任何電子文件，而歸檔的對象只是具檔案保存價值的電子文件，前者的范疇大于后者，［7］且二者在實際工作中不屬于線性流程關系，我們也不能籠統地把傳統的歸檔等同于捕獲。但從實質上說，文件的捕獲對應于本土化的語言和管理方式也就大體相當于歸檔工作的預備階段。因此，結合我國國情，并參照廣東省黨政機關檔案管理系統建設的實際情況與成功經驗，可將“預歸檔”看作國外的“捕獲”，這樣的理解更加符合我國“本土”情況，更容易將電子檔案管理工作與傳統檔案管理工作相對應，便于明晰歸檔或捕獲是電子檔案管理工作的邏輯起點。對電子檔案管理而言，其實際工作的邏輯起點與傳統紙質檔案管理一致，只有文件業務和管理的相關工作結束，作為文件歸宿的檔案管理工作才能正式開展。從實際管理權限來看，相比傳統檔案管理，雖然電子檔案的歸檔時機有所提前，在實際工作中可表現為電子文件的預歸檔或捕獲，但電子文件的預歸檔賦予檔案部門審查與鑒定的權力，正式歸檔則是賦予其保存與維護的職責，因此，歸檔意味著文件工作的結束，也標志著檔案工作的開始。

　　2.3明晰邏輯起點

　　無論是紙質檔案還是電子檔案，檔案管理工作都是從檔案部門獲得實際管理權限開始的。實際中若沒有相應權限，管理工作就無從開展，如把檔案管理前伸到文件形成及其信息系統的設計階段，在事實上是難以做到的。在電子政務系統中，檔案部門的工作從文件預歸檔開始，文件在辦公自動化系統（OA系統）中形成和辦理之后，及時將其進行預歸檔或及時捕獲，至此，檔案部門對電子文件有了實實在在的管理權限，即便這些文件還未經過正式歸檔，檔案工作實際已經由此展開。綜上，電子政務系統中的歸檔可分為預歸檔和正式歸檔兩部分，而結合我國實際情況，可將預歸檔看作國外所提出的“捕獲”。與紙質檔案管理相對應，檔案部門從文件預歸檔環節開始就對其具有實際管理權限與責任，管理工作就此展開，文件工作也就此結束，因此，電子檔案管理的邏輯起點仍是歸檔或捕獲。

　　3全程管理與前端控制的理論反思

　　全程管理與前端控制已經成為業界普遍提倡和認同的原則和理論，特別是前端控制理論，更被稱為“電子文件時代的新思維”。［8］“全程管理原則是指對電子文件從其產生、流轉到永久保存或銷毀的整個生命周期進行全過程的管理，形成一套無縫銜接、系統完整的管理鏈條”。“前端控制是指為了確保電子文件的完整齊全、真實可靠，檔案部門和檔案工作者應該在電子文件生成之初（甚至是電子文件管理系統設計之初）就對電子文件進行前期的監督與控制”。［9］

　　3.1全程管理與前端控制理論的不合理之處

　　3.1.1現實中的尷尬

　　無論全程管理還是前端控制，都是從檔案部門的角度出發，強調要從形成階段開始對電子文件的整個生命周期實行管理。然而，這兩個理論在現實中存在一定的矛盾與尷尬：如果實現了對整個生命周期的管理，那么是將檔案部門視為全過程的管理者，此時并不需要強調所謂的“前端”與“后端”，因為它們都被檔案部門共同規劃和管理著，應該受到同等的重視；而如果強調前端控制，則是將檔案部門視為后端的管理者，在這種情況下，檔案部門對前端的管理在實際上難以實現。因此，這兩個理論不僅本身就存在邏輯關系上的矛盾，而且在實踐中也存在難以實現的尷尬。

　　3.1.2實踐中的不可行

　　InterPARES項目的主持人露西安娜杜蘭蒂教授在第十七屆國際檔案大會上指出，在從電子文件到電子檔案的整個生命周期中，文件的形成者和檔案的保管員共享管理者的角色和職責。［10］也就是說，在實踐中，文件的形成者與檔案的保管者各有分工、各有權職，雙方在實踐中并不存在誰領導誰，或者誰管理誰的情況，而是作為不同階段的管理者，分別承擔從電子文件到電子檔案這一完整生命周期的管理責任。對于我國的機關檔案室而言，它的工作前接文件形成部門，后接檔案館，正處于整個生命周期的“中端”。一般而言，我國機關檔案室與業務部門之間是平等的業務流程和業務支持的關系，并不存在領導關系，因此檔案室無權對前端的業務部門進行管理；機關檔案室與檔案館之間也只有業務交接關系，無權對檔案館工作進行干預。因此，機關檔案室無法實現前端控制，更無法做到全程管理，應該認清自身在整個生命周期中的樞紐地位，充分發揮“承前啟后”的作用。只有各司其職，才能保證電子文件和電子檔案管理全過程流暢、規范、安全。因此，在實踐工作中，檔案部門的職責應該是負責電子檔案的管理與保存，并從整體出發，積極關注與參與相關工作，而不可能做到針對電子文件的“前端控制”，或擔負起電子文件和電子檔案全生命周期的“全程管理”。

　　3.2機關檔案室在全生命周期管理中的定位

　　從理論和實踐上看，檔案部門都無法做到全程管理與前端控制，檔案部門的職責是保證歸檔文件真實、可靠、完整、可用。機關檔案室既是電子政務建設的組成部分，也是數字檔案館接收永久電子檔案的直接來源，處于整個生命周期“中端”位置的它，更應該具有手明晰的定位。

　　3.2.1建立極具包容性的檔案管理系統

　　對電子檔案管理系統而言，與業務信息系統之間的接口是保證電子文件歸檔原始性的關鍵，只有最大限度地接收并保存形成單位所移交的文件，才能保證后續的檔案管理工作正常開展，更好地發揮檔案部門的作用。因此，機關檔案室應建立極具包容性的檔案管理系統，接收并保存前端形成的電子文件，并保證其真實性、可靠性、完整性和可用性。

　　3.2.2開展專業的檔案管理工作

　　機關檔案室的工作包含兩個方面：一是要提供多途徑的檔案檢索與利用服務，為機關管理和機關職能活動提供必要的檔案信息支持，同時也要充分發揮專業優勢，為本單位的信息化建設提出專業性的檔案管理需求與意見；二是要向檔案館移交長期保存的電子檔案，確保移交檔案的完整性與檔案管理的連續性，為檔案館工作提供必要的基礎支撐。此外，當下我國的數字檔案館建設還處在起步階段，機關檔案室作為檔案信息化的先行者，可以為數字檔案館的建設提供有用的實踐經驗與參考實例，促進數字檔案館建設工作的順利開展。因此，對于機關檔案室而言，其工作具有十分重要的樞紐作用，更應該明確自身的工作定位，確保從電子文件與電子檔案管理的連續性。

　　3.2.3積極關注全過程管理

　　正如露西安娜杜蘭蒂教授所強調的：隨著InterPARES研究的深入，將繼續證明這樣一種觀點———不采取全程管理的眼光，就不可能保管電子檔案。［11］而早在1997年國際檔案理事會發布的電子檔案管理指南中，也指出檔案部門在電子文件、電子檔案全生命周期中職責的有限性。［12］對此，我們的理解是：全程管理是一個多部門分工協作的過程，檔案部門作為其中的一個重要角色應該具備整體的眼光，為全過程管理提出相應的意見與建議，積極參與電子文件相關管理規范、標準等的制定，做到“全程關注”。具體來說，機關檔案室可根據檔案管理的業務需求，為前端文件形成部門提出工作建議，為本單位的信息化建設提供參考意見，并為檔案館積累和輸送檔案。

　　4電子檔案的真實性問題

　　電子檔案的真實性是檔案部門尤為關注的核心問題之一。電子形式載體與傳統載體的巨大差異使得信息記錄難以具有傳統載體的穩定性和固化性，對于以維護檔案原始記錄性為使命的檔案部門而言，這無疑帶來了新的管理問題。在實際工作中，機關檔案室擔負著接收和整理電子文件的重要職責。在電子文件轉化成為電子檔案的過程中，機關檔案室在保障電子文件和電子檔案真實性中的作用和責任是重要而有限的。

　　4.1真實性的內涵

　　在國際上，以InterPARES項目為代表，圍繞電子檔案的“真實性”問題做了許多研究，對于Inter－PARES詞典中“真實性”（authenticity）這一概念的定義，［13］筆者的理解是：指一份記錄作為檔案的可信賴性，即檔案與它在文件階段形成時的原始狀態一致，沒有被篡改或誤用。這一理解中的“真實性”是針對檔案而言的，這也與我國檔案管理工作的權限與職責相符，即維護檔案的原始記錄性。在我國的研究中，則將“真實性”需求劃分為兩個方面：一是文件在形成過程中的真實，即一份文件客觀反映和真實記錄了機構業務活動；二是文件在形成之后的真實，表現為文件（檔案）在業務活動結束之后的生命周期里未被更改，仍然保持產生時的本來面貌。［14］對應上述概念，真實性要求可分兩個部分：一是形成的電子文件在移交到檔案保管者那里之前是真實的，即文件的真實性，包括兩層含義———文件未被篡改、損壞，以及文件內容真實性即文件所記錄的內容是真實、客觀的；二是對被移交到保管者那里的電子檔案的真實性，在實際工作中表現為文件在業務結束被歸檔后，仍保持其原始面貌，即對文件真實性的維護。

　　4.2真實性保障的內在要求

　　我國研究中“真實性”所包含的兩方面要求實則對應了文件形成部門與檔案部門不同的管理職責。對于文件的真實性及文件內容真實性的保證，關鍵取決于文件形成部門，而非檔案部門；對于文件原始面貌的維護才是檔案部門應有的職責。保障和延續電子文件真實性的任務是由文件形成部門和檔案部門共同承擔的，其中，文件形成部門起決定性作用，檔案部門則對“真實性”進行拷貝與維護。（1）形成部門決定文件真實性。首先，文件在生成和辦理過程中是否被篡改或破壞，是前端文件形成甚至系統設計與維護的工作，并不是由檔案部門決定的，檔案部門負責保障歸檔后的文件不被篡改或破壞，而不能保證文件在形成過程中沒有遭受損壞。其次，文件的內容與客觀事實是否相符，更應由文件形成單位負責，絕非檔案部門可以決定。如果形成單位都無法證明形成的文件是否與客觀工作、事實相符，檔案部門更加無法去探究前端系統中文件的可信度。因此，文件形成單位負責保證文件形成過程的真實性，檔案部門不應該也無法干預這個過程。也就是說，形成單位給了檔案部門怎樣的文件，原則上檔案部門的職責就是盡最大可能地保存其原始狀態，不會因為文件的真實性有一點瑕疵而不予歸檔保存。形成單位提交的檔案是真實的，檔案部門得收，即便提交文件的內容不是完全真實的，檔案部門也得保存其原始狀態，因為這種不真實的電子文件依然是業務工作的真實記錄。（2）檔案部門維護檔案真實性。雖然文件的真實性不由檔案部門決定，但文件一經歸檔成為檔案后，檔案部門就有義務與責任保證歸檔后文件（即檔案）的真實性，如在管理過程中出現檔案被篡改或誤用的情況，檔案部門就需對此負責。從對In－terPARES項目“真實性”定義的理解出發，針對檔案真實性，檔案部門需要防止歸檔后的檔案被篡改或誤用，保證檔案的原始狀態，以維護其真實性。由此可知，拷貝電子文件的真實性，并盡最大可能為電子檔案的保存提供合適的環境，維護電子檔案的原始性與真實性才是檔案部門的職責所在。此外，檔案部門應對前端文件形成部門給予相對充分的信任，因為不僅僅只有檔案需要“真實性”，文件形成單位的工作開展也同樣需依賴文件的真實屬性。

　　4.3檔案部門對真實性的管理職責

　　總的來說，檔案部門的責任在于固守檔案的本質屬性，維護電子檔案的真實性，而非保證電子文件的真實性。并且要明確，不僅應在保存過程中維護檔案真實性，還應在為用戶提供檢索利用時對真實性進行維護。因此，檔案部門的職責實際與傳統檔案管理相一致：第一，在文件歸檔時驗證其真實性，尤其是對元數據的完整性和合規性情況進行鑒定；第二，建立包容性極強的檔案管理系統，以更好地在文件歸檔和檔案移交時實現真實性的對接與拷貝，以包容性管理來維護歸檔文件的原始性，從而最大程度地保證歸檔文件的真實性；第三，在未來的保存、遷移、利用中持續地維護電子檔案的原始性、真實性。

　　5電子檔案的長期保存問題

　　電子檔案的長期保存是檔案部門和檔案學界共同關注的重要問題之一。

　　5.1研究概況及其邏輯根源從檔案學界的研究情況看，電子檔案長期保存研究希望解決的關鍵問題是保證電子檔案具有長期的真實性和可讀性。電子檔案載體技術的天然特性給長期真實性和可讀性帶來了與紙質載體全然不同的管理障礙，主要表現在對設備的依賴性、信息與載體可分離性、易更改性等方面［15］。以此為出發點，國內外圍繞這一問題開展了較多研究，其中，從我國的具體研究主題看，現有的相關研究主要從電子檔案長期保存中涉及的保存策略［16-17］、格式要求［18］、合作機制［19］、標準體系［20］、技術方案［21-22］等方面展開，同時也不乏對國外研究與實踐的介紹［23-24］，以及特殊形式檔案信息資源長期保存問題的研究［25］。在上述研究中，目前已經形成仿真、封裝、遷移、開放性描述等一系列共識性的管理策略。從總體而言，國內外檔案學界對該問題的研究基本都可概括為“策略性”研究。這一研究的根源在于，使電子檔案具有長期的真實性和可讀性。然而深入分析這一問題的研究特點，我們可以發現，在電子檔案的長期保存問題中，檔案學界與檔案部門實際上具有一定的職責側重和特定的角色定位。

　　5.2反思檔案管理工作原則在傳統的和電子化的檔案管理中，我們可以總結出檔案管理工作的固有原則，這些原則主要體現在兩個方面：一是電子檔案的長期保存問題并非檔案界可以獨立解決的，檔案部門應當突出自身的專業特色與核心職責；二是檔案部門在電子檔案的長期保存中，應該對電子檔案的真實性、可讀性實行維護性的管理。具體而言，在電子檔案長期保存策略之中，仿真、封裝、遷移等措施的根本性技術是由計算機技術研發領域提出、攻關和實現的，檔案界則是通過對這些技術進行分析、選擇和應用，來構建電子檔案長期保存的適用策略，從而實現電子檔案的長期保存。其中，檔案界的角色是技術的選用者以及策略的研究、制定和實施者，而非關鍵技術的主要研發者，因此檔案界對電子檔案長期保存的貢獻主要在于管理策略。以紙質條件為參照，我們同樣可以發現相似的角色定位。在紙質檔案的長期保存中，為了保證紙質檔案具有長期真實性和可讀性，檔案部門采取的措施主要包括檔案實體的物理管控以及檔案文獻修復工作，其目的是保證檔案不被篡改、信息內容可讀和檔案實體存續。從根本上而言，檔案部門無法決定紙張的使用壽命，因為這最終取決于造紙技術；檔案部門也無法決定檔案形成機構的紙張選擇，因為這取決于檔案形成部門業務活動的需要。在紙質檔案的長期保存中，檔案部門的角色與職責是在獲取檔案的管理權限之后，將檔案放置在一定條件下進行維護性管理，其根本目標并非“絕對永久”地保存檔案實體，而是通過管理性、技術性策略，盡可能地延長檔案實體保存時限，使檔案能夠盡可能長久地為社會提供利用服務。因此，從時間和空間上看，檔案部門對紙質檔案長期保存的管理職責具有相對獨立性，與業務部門、技術研發者之間存在明確的角色區分。電子檔案的長期保存與上述情況具有本質上的相似性，在社會技術的發展中，檔案部門應該以相對穩定的管理職責與管理方式來應對社會活動方式的多元化趨勢，因此檔案學界和檔案部門都應該找到并明確檔案長期保存工作的核心價值與角色定位，從而以具有學科特色的管理體系來完善實際工作。在近年國外與國際性的實踐中，同樣體現著這樣的邏輯關系與工作原則：（1）OAIS參考模型。OAIS參考模型的制定者是美國空間數據系統咨詢委員會（CCSDS），美國的ERA、英國的Cedars、加拿大的ADRI等項目都以該參考模型為電子檔案長期保存研究和開發的基礎。［26］檔案界等保管領域并未研發出這一根本性的架構模型，而是對OAIS模型進行分析與應用，是制定管理策略的重要依據。基于OAIS的長期保存管理模式又體現著維護性的管理思想，比如OAIS模型提倡通過檔案信息包進行長期保存，而使用發布信息包向利用者提供檔案利用，從而保證檔案信息包的安全、穩定。（2）Inter－PARES研究項目。InterPARES項目的開展離不開其他學科領域的參與和支持，在電子檔案真實性維護與長期保存的研究過程中，該項目吸納了來自法律、歷史、計算機技術與工程、信息科學及化學等多學科的專家學者為其提供專業領域的智力與技術支持。［27］檔案界從其他學科領域提供的專業知識中，選用與管理目標相契合的技術和方法，明確管理取向與管理需求，制定管理策略。（3）美國NARA云歸檔計劃。美國NARA2014-2018財年的戰略規劃明確將云環境下形成和使用的檔案納入管理范疇。針對這些檔案，主張研究和推進“云歸檔”及相關的保存策略。［28］這也反映了“維護性”的管理思想———提倡檔案部門在尊重檔案形成機構活動方式的前提下，以固有的檔案管理原則與方法為基礎，形成對前端活動方式具有適應性和包容性的管理策略，保證從既有活動交流方式中形成、固化的檔案材料得到及時、有效管理。

　　5.3對電子檔案長期保存實行維護性管理

　　從工作性質上看，電子檔案的長期保存無疑屬于檔案部門的工作職責范疇；然而從更深層的內在需求上看，其工作效果卻并非僅僅取決于檔案部門。檔案部門在電子檔案的長期保存中具有相對獨立的工作職責與角色定位，這不僅根植于檔案工作的核心價值，也是社會分工專業化的發展需求所致。因此，在電子檔案的長期保存問題中，檔案部門應進一步反思自身的根本價值、固有原則、社會意義與實際邊界，檔案學界則應以此為基礎繼續開展更具專業意義的理論性與應用性研究。

　　6電子檔案管理的雙套制現狀與單軌化趨勢

　　電子檔案與紙質檔案的雙套制歸檔與雙軌制管理是社會發展邁向信息化時代初期的普遍做法，在主流信息載體從紙質向電子更替的過渡性時期，雙套制與雙軌制為檔案管理提供了一種有效的解決方式。然而隨著技術發展與社會活動方式變化，雙套制與雙軌制則顯現出了一定的不適應性。

　　6.1雙套制與雙軌制面臨的挑戰

　　在檔案信息化建設中，“雙套制”指文件歸檔后紙質版本與電子版本共存，或稱“雙套歸檔”；［29］目前檔案學界對“雙軌制”的定義可以總結為，在文件形成、流轉的全過程中，電子形式與紙質形式始終共存，這實際也意味著在文件流轉的終端，也將以“雙套制”進行歸檔，在檔案管理的過程中也仍然按照“雙套”執行管理，因此雙軌制既是文件管理的“雙軌”，也是檔案管理的“雙軌”。一般認為，雙套制和雙軌制的優勢在于，對電子形式而言安全可靠，對紙質形式則便于查詢利用、整合共享，二者形成互補的效果。［30］這也是雙套制與雙軌制得到廣泛應用的內在原因。盡管如此，隨著計算機技術的發展和普及，社會對于以電子形式為載體的活動方式越發適應和依賴，紙質形式逐漸成為電子形式的一種“硬拷貝”（hardcopy），雙套制與雙軌制從以往以紙質為主轉變成為以電子為主，這就使得雙套制的管理方式產生了一定的弊端：（1）資源浪費。從調研中發現，實際工作中許多單位往往會在文件階段以電子形式形成和流轉，到歸檔時就將電子形式的文件打印成紙質硬拷貝，再將電子版與紙質版同時歸檔，在檔案管理過程中，需對兩個版本同時進行維護；而在檔案部門進行檔案數字化建設時，往往由于電子版本管理不善或未予歸檔，而又要將紙質檔案統一進行掃描，形成電子檔案。在這一反復處理的過程中，實際對資源造成了不小的浪費。由于電子檔案的管理不善，同時造成重復勞動和存儲空間的浪費，而在電子—紙質—電子的轉換過程中，期間又經歷了并不必要的紙質形式階段，直接導致紙張資源浪費，也對檔案管理人員造成了更大的工作負擔。因此，如果能夠完善電子形式的管理手段，就能避免出現上述資源浪費的問題。（2）對檔案原始性與完整性的管理失效。雙套制與雙軌制在管理效果上無法實現對檔案真實性與完整性的有效管理。對于以電子形式形成、流轉的原生電子檔案而言，通過打印硬拷貝歸檔，實際造成了背景信息（context）的損失———無法有效保留支撐電子檔案真實性、完整性的元數據。如此一來，后續對于紙質版本檔案的管理，其客體對象都是原始性已經損耗的檔案，這種紙質版本僅承載了檔案的信息內容。對于原生電子檔案而言，只有同質歸檔管理才能最大限度地一并保存其重要修改記錄和相應的元數據，也才能最大限度地保護檔案的原始性與完整性。從管理流程而言，采用完整的同質流程對電子檔案進行收集、保管、利用、傳輸和移交，是對電子檔案原始性和完整性的連續性管理。因此，對于以原生電子檔案為主且具備一定條件的單位或領域而言，電子檔案管理單套制和單軌制是更具適應性和有效性的管理方式。

　　6.2雙套制與雙軌制的根源分析與轉變需求

　　雙套制與雙軌制的廣泛推行，從其根源上而言，可以說是出于對電子形式載體原始性、穩定性的不信任，因而對電子檔案采取相對謹慎的管理方式。在信息化建設早期，由于電子形式載體管理技術尚未成熟，電子檔案瞬間丟失、無法找回，或篡改不可溯的現象比比皆是，相較之下，紙張的穩定性與可控性遠遠優于當時的電子形式載體，并且紙張的使用為人們所熟悉和信任，因此，雙套制和雙軌制成為檔案管理中的通用方式。在后續研究中，學者們對電子檔案的“原始性”問題展開了研究，提倡以“真實性”、“可靠性”等概念對紙質條件下的“原始性”進行拆解詮釋，以此取代傳統的“原始性”觀念。［31］隨著對電子檔案真實性問題研究的深入，目前已經形成有效的電子檔案真實性問題解決思路與實施技術，電子檔案管理者與使用者對于該問題的觀念也正逐漸發生變化。實際上，在社會生活的其他領域，電子形式這一虛擬化的信息載體已經得到廣泛應用。比如，在銀行業務、證券業務、電子商務等事務中，數字化信息早已成為業務活動中的主要甚至唯一形式，社會對于這類事務幾乎不存在不信任感，對電子形式予以信任在這些領域中習以為常；會計檔案管理領域也正積極開展電子檔案管理單軌化的推進工作，國家發改委辦公廳、財政部辦公廳、國家稅務總局辦公廳、國家檔案局辦公室于2013年12月向多市、多單位發布通知（發改辦高技[2013]3044號），要求各單位組織開展電子發票及電子會計檔案綜合試點工作，據了解，相關工作已經取得一定進展和成效。可見，在以電子形式為業務活動開展主要方式的領域，其對于電子形式信息的信任度較高，也更積極推動相關技術的改造和應用，推行業務全流程電子化。對于檔案管理而言，隨著技術發展與社會活動方式變化，對于電子形式等虛擬載體的不信任將逐漸消退，并建立起穩定的信任感。任何主流載體都不是等到真實性能夠得到完全保證，且長期保存問題得到完全解決時才得以普遍使用的，社會選用一種介質作為主流信息載體往往是出于實用主義的考慮，即滿足方便、快捷、可共認等基本要求即可。這其中對于載體實際也有一定的真實性和穩定性要求，不具有真實性、穩定性的載體是無法成為主流介質的。檔案部門對于這種真實性和穩定性固然具有更嚴格的要求，然而隨著電子形式日益普遍化，計算機領域也正不斷完善其技術特性，從而使其更好地滿足社會活動需要。因此，檔案部門的專業性管理要求應該通過完善管理策略、優化管理流程、鞏固管理制度、改善管理方法來實現，從循序漸進的實踐中積累經驗，逐步與技術部門共同建立起經過反復驗證的技術管理體系與信任體系，為電子檔案管理的單軌化提供支撐，從而滿足原生電子檔案長期真實性、完整性、易用性、可讀性、安全性的要求。

　　6.3國際趨勢———電子形式單套制歸檔與單軌制管理

　　電子檔案的單套制歸檔與單軌制管理也正成為許多國家機構的趨勢。目前，美國、澳大利亞等國家都逐漸推進電子檔案的單套與單軌管理，而不再形成或接收紙質檔案。（1）美國。2012年8月24日，美國總統辦公室以備忘錄形式，向聯邦各機關發布由管理預算辦公室（OMB）和國家檔案館與檔案管理局（NARA）制定的《政府檔案管理指令》，其中目標1.1和1.2要求分別對電子檔案和電子郵件以電子方式實行“單套制”管理：①到2019年，聯邦機關將以電子形式管理所有永久電子檔案；②到2016年，聯邦機關將以可利用的電子格式管理永久及定期電子郵件檔案。［32］（2）澳大利亞。自2011年7月起，澳大利亞國家檔案館持續敦促所有聯邦政府機構向電子形式的檔案管理轉型，鼓勵其以電子形式形成、管理和保管檔案，并在必要時對接收的紙質文件進行數字化掃描，從而不再形成新的紙質檔案。［33］上述實踐都反映出同一趨勢———當電子形式成為主流活動交流方式時，檔案部門也應對電子檔案實行適應性的全電子化管理。從上述國家的推行力度看來，這對于許多領域而言，既是必然的趨勢，也是迫切的需求。6.4推動我國電子檔案管理單軌化原生電子信息的規模化應用是社會發展歷程中的一種“自然選擇”結果，要最大程度地維護原生數字記錄的原始性與憑證性價值，就要實現電子檔案的單套制歸檔與單軌制管理，這也是檔案信息化建設的目標之一。在我國，雙套制與雙軌制管理已經顯示出一定弊端，許多領域的電子檔案管理單軌化具有必然性與迫切性。要推動我國電子檔案管理單軌化，首先應該建立起對電子形式虛擬載體的信任，其次應該加快完善管理策略、制度、流程和方法，在鞏固自身理論和方法的同時，加強與其他領域的合作，從實踐中積累經驗，逐步完善法規體系，在必要領域盡早實現電子檔案的單套制歸檔和單軌化管理。

　　7結語

　　綜上，本文對電子政務系統中檔案管理的六個核心問題進行了反思、分析與梳理。從總體而言，相關問題中理論研究與實際工作的脫節主要源于兩個方面：一是電子政務建設與檔案信息化建設的一體化與差異化問題。從建設內容看，檔案信息化建設包括檔案館與檔案室兩類機構的信息化，而檔案室信息化同時也是電子政務建設的一部分，這種重疊使得二者具有一體化建設的需求。理論研究往往以電子政務建設作為研究基礎，并傾向于將檔案室信息化融入電子政務建設中，因而在某種程度上忽略了檔案信息化的整體性；而在實際工作中，檔案工作的連續性與專業性又使得機關檔案室與綜合檔案館之間具有相對緊密的內在關聯；因此理論研究與實際工作之間顯現出一定的不適應性。對此，檔案界應該明確學科專業的核心概念、基本理論和職責角色，理清電子文件與電子檔案管理的總體流程與工作內容，避免討論中的模糊性與交叉性，這對于機關檔案室的工作而言尤為重要。二則是國外理論體系在我國實際工作中的適用性問題。我國檔案學研究一直比較注重與國外間的學術交流，由于檔案現象具有一定規律性，因此國內外檔案工作能夠不約而同地顯示出相似性，這也是檔案學之所以能夠成為獨立學科的根本所在，然而基于這些規律所形成的實際工作模式卻因國家、地區和機構的實際情況而有所不同。我國在多年的實踐與探索中已經形成具有我國特色的、相對穩定的檔案工作模式，并總結出符合我國特點的檔案工作理論體系。在國內外的學術交流中，我們應當始終以我國的實際情況為基礎，對國外理論體系的引入也應進行相應的本土化。檔案現象具有普遍規律性，國外的成功經驗與先進理論體系的根本價值在于對檔案工作規律的總結，對具體工作模式的引入則要與我國的實際工作情況緊密結合、綜合分析，更好地發揮理論價值。總而言之，理論聯系實際對于檔案學研究而言具有十分重要的意義，本文就電子政務系統中檔案管理的理論性與基礎性問題進行了剖析，明確了檔案部門的實際工作定位與職責角色；接下來，筆者與研究團隊將繼續深入檔案工作實際，從電子政務系統中的檔案管理流程切入，分五個專題，對上述問題在實際流程中的體現與解決思路進行進一步研究和分析。

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