歐盟競爭法的目標(biāo)
歐盟競爭法的目標(biāo)
摘 要：歐盟競爭法根本目標(biāo)始終定位在維護(hù)內(nèi)部市場的統(tǒng)一，并且上升為法律原則的高度。
在競爭法演變的過程中，對競爭政策的絕對貫徹以及對消費(fèi)者福利的關(guān)注也獨(dú)立成為歐盟競爭法所追求的價值。
但在歐盟競爭法的實施過程中，由于“消費(fèi)者福利最大化”過于抽象，歐盟法院仍秉持對競爭秩序的保護(hù)這一目標(biāo)，以完善并維持歐盟統(tǒng)一內(nèi)部市場的競爭結(jié)構(gòu)。
關(guān)鍵詞：歐盟競爭法;法的目標(biāo);統(tǒng)一內(nèi)部市場;消費(fèi)者保護(hù)
導(dǎo)論
歐盟最早的競爭規(guī)則出現(xiàn)在《巴黎條約》之中。
該條約競爭規(guī)則體系由兩個條文構(gòu)成，分別是禁止限制競爭協(xié)議的第65條，以及審查企業(yè)集中和禁止濫用市場支配地位的第66條。
從歷史意義上來說，《巴黎條約》競爭規(guī)則的重要性在于，其史無前例地開創(chuàng)了一個跨國競爭法系統(tǒng)。
但在促進(jìn)歐盟競爭法的發(fā)展角度，由于其在最初五年很少被使用，缺乏系統(tǒng)的執(zhí)法經(jīng)驗，因此對于之后的《羅馬條約》的起草借鑒性并不是很大。
1957年的《羅馬條約》建立起了“歐洲經(jīng)濟(jì)共同體”(European Economic Community，簡稱EEC)。
條約雖然于簽訂的次年生效，但其中的競爭規(guī)范卻是在1962年頒布的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體委員會“規(guī)則17”(Regulation 17)①通過后，才得以正式實施。
一經(jīng)實施，《羅馬條約》所建立起的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體競爭法體系便成為之后歐盟競爭法的重要支柱。
《羅馬條約》競爭法體系大體分為兩個部分：第81條和第82條禁止私人限制競爭行為，第86條控制成員國政府對市場競爭的干預(yù)。
《羅馬條約》第81條雖沿襲了《巴黎條約》第65條的規(guī)范框架，即對于卡特爾協(xié)議采取原則禁止例外許可的態(tài)度，但第81條的處罰力度明顯降低，比如第65條第5款針對限制競爭協(xié)議不同的影響層面設(shè)定了相應(yīng)的處罰方式。
《羅馬條約》第82條是禁止濫用市場支配地位的規(guī)范，在設(shè)定上較《巴黎條約》第66條更為成熟，對市場支配地位的界定更為明晰。
與《巴黎條約》不同的是，《羅馬條約》并未對企業(yè)合并做任何規(guī)制。
究其原因，在于條約的規(guī)范對象之間的差異。
《巴黎條約》的合并規(guī)范針對歐洲當(dāng)時的煤炭產(chǎn)業(yè)和鋼鐵產(chǎn)業(yè)，而《羅馬條約》的競爭規(guī)范針對戰(zhàn)后整個亟須重建振興的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體市場，對產(chǎn)業(yè)集中采取鼓勵而非控制的態(tài)度。
2009年12月1日《里斯本條約》正式生效，“歐洲聯(lián)盟”，簡稱“歐盟”(European Union，簡稱“EU”)的稱謂正式取代由《馬斯特里赫特條約》確定的“歐洲共同體”，簡稱“歐共體”(European Community，簡稱“EC”)的稱謂。
該條約在將《羅馬條約》(又稱《建立歐洲共同體條約》)更名為《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》(“the Treaty on the Functioning of the European Union”，簡稱“TFEU”)的同時，還對條約中的條款序號進(jìn)行更改，并重新命名了一些機(jī)構(gòu)，比如將“初審法院”(the Court of First Instance)更名為“普通法院”(General Court)，負(fù)責(zé)終審的“歐洲共同體法院”(Court of Justice of the European Communities)更名為“歐洲法院”(European Court of Justice)。
Robert Bork在評論美國反壟斷法時所說，“直到我們能夠給企業(yè)一個明確的答案，告訴他們什么是法的要義，以及什么是它的目標(biāo)時，反壟斷法才能稱得上是理性的。
”[1]因此，理性地研究歐盟競爭法之前提，就是明確何為其創(chuàng)設(shè)目標(biāo)，并通過其目標(biāo)發(fā)展之演變來了解歐盟競爭法體系內(nèi)的價值順位。
歐盟競爭法作為整個歐盟法律規(guī)范體系的一部分，自然首先要滿足歐盟創(chuàng)設(shè)目標(biāo)，在此前提下，歐盟競爭法權(quán)力機(jī)構(gòu)還需要根據(jù)對市場認(rèn)知的不斷深入以及經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的發(fā)展，調(diào)整競爭政策的宏觀方向，以保障歐盟市場的良好高效運(yùn)行。
除此之外，實踐中的歐盟競爭法律規(guī)范也有著較競爭政策更為具體的目標(biāo)，這里也需要加以探討。
一、統(tǒng)一內(nèi)部市場原則
在《羅馬條約》的序言中提到，“(承認(rèn))清除現(xiàn)存的障礙，需要協(xié)同一致的行動，以確保發(fā)展的穩(wěn)定，貿(mào)易的平衡以及競爭的公平”。
并且在第2條①中明確指出歐盟創(chuàng)設(shè)的目的：“共同體應(yīng)當(dāng)有它的使命，通過建立一個共同的市場，一個經(jīng)濟(jì)和貨幣的聯(lián)盟，并通過根據(jù)第3條和第3a條所實施的共同政策或活動，促進(jìn)整個共同體內(nèi)和諧、均衡并可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高水平的就業(yè)和社會保障、男女之間的平等權(quán)益，以及可持續(xù)的非通貨膨脹的經(jīng)濟(jì)增長，保證高度的競爭力和經(jīng)濟(jì)效益的收斂性，大力保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，積極保證和提高歐盟區(qū)域內(nèi)生活水平和生活質(zhì)量以及成員國之間經(jīng)濟(jì)上和社會上的凝聚力和向心力。”
可以看出在共同體希望通過經(jīng)濟(jì)的一體化來完成極為寬泛并理想化的目標(biāo)。
其中一個統(tǒng)一的內(nèi)部市場不僅僅是目的本身，而且是完成其他目標(biāo)的重要手段。
《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》第26條第2款對其下了明確定義：“內(nèi)部市場應(yīng)當(dāng)包括一個沒有內(nèi)部界限的區(qū)域，在其中貨物、人員、服務(wù)以及資本按照條約的規(guī)定可以自由流通。”
《歐洲聯(lián)盟條約》第3條第3款第1項也如是描述內(nèi)部市場：“歐盟應(yīng)當(dāng)建立一個內(nèi)部市場。
它應(yīng)當(dāng)以保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、價格穩(wěn)定為基礎(chǔ)，致力于歐洲的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以充分就業(yè)和社會進(jìn)步為目標(biāo)，致力于建設(shè)一個高度競爭的社會市場經(jīng)濟(jì)，②并且應(yīng)當(dāng)致力于大力保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量。它應(yīng)促進(jìn)科技之進(jìn)步。”
由此可見，內(nèi)部市場和競爭型的市場經(jīng)濟(jì)之間相輔相成的關(guān)系。
一方面，統(tǒng)一的內(nèi)部市場被歐盟委員會描繪成“歐盟最大的財富”，并備受保護(hù)。
任何可能有損市場統(tǒng)一性的行為或協(xié)議通常會受到嚴(yán)格的審查以及嚴(yán)厲的處罰。
現(xiàn)任歐盟委員會副主席、歐洲競爭事務(wù)專員的Joaquín Almunia也有這樣的論述：“我所認(rèn)為的歐洲競爭政策與我的政治觀點緊密相關(guān)：歐洲應(yīng)當(dāng)是一個和平與穩(wěn)定、自由和民主的區(qū)域。我視競爭政策為加強(qiáng)我們社會市場經(jīng)濟(jì)體制，提高其效率和公平的必要手段。”③因此維持市場統(tǒng)一性，也成為了歐盟競爭法追求的獨(dú)特目標(biāo)。
另外，在統(tǒng)一內(nèi)部市場的要求下，歐元的創(chuàng)制對歐盟境內(nèi)的競爭有著深遠(yuǎn)的影響。
競爭過程取決于多種因素，其中重要的一點就是消費(fèi)者對信息的足夠獲取，以及在此基礎(chǔ)上做出的理性選擇。
同種商品或服務(wù)以不同貨幣出售時，因為貨幣兌換成本的存在，價格對比會存在難度。
而歐元的創(chuàng)設(shè)從根本上改變了這種局面，使價格信息變得透明，并且改變了企業(yè)間的商業(yè)模式。
同時歐洲市場也正朝向“單一歐元支付區(qū)域”的建設(shè)邁進(jìn)，這將提高歐元的支付效率。
綜上，歐盟創(chuàng)設(shè)的目標(biāo)之一在于通過建立統(tǒng)一內(nèi)部市場全面提高歐洲內(nèi)部的福祉。
歐盟競爭法也因此成為了實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。
這一目標(biāo)也內(nèi)化成為歐盟競爭法的特色原則之一：統(tǒng)一市場原則，這成為歐洲法院所考量的價值因素之一。
并且在統(tǒng)一內(nèi)部市場要求下應(yīng)運(yùn)而生的歐元，也進(jìn)一步提高了整個歐盟區(qū)域內(nèi)的競爭水平。
二、歐盟競爭法目標(biāo)的轉(zhuǎn)變
隨著成員國的不斷增加，統(tǒng)一市場成為歐盟的競爭政策的主要特征。
沒有任何一個國家或地區(qū)的競爭法如此強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一市場在其中的價值。
④2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，為了防止重蹈經(jīng)濟(jì)國家主義的覆轍，歐盟委員會更加堅定了保護(hù)統(tǒng)一市場的決定。
同時，歐盟最高法院在Glaxo Smith Kline Service Unlimited v.Commission案⑤中，也重申了統(tǒng)一市場的重要性。
雖然這一目標(biāo)在歐盟形成的最初就以原則性的規(guī)定植根于歐盟法律規(guī)范――《羅馬條約》第3條的規(guī)定，但作為相對獨(dú)立的法律規(guī)范體系，經(jīng)過討論與反思，歐盟競爭法又演變出新的價值追求。
1.競爭目標(biāo)的獨(dú)立
市場的競爭性不再僅僅作為保證歐盟統(tǒng)一市場的手段，并且單獨(dú)作為競爭法追求的目標(biāo)，即競爭性的市場，由歐盟委員會在1999年，在現(xiàn)代化白皮書中提出：“最初，(委員會)致力于建立一套限制性的規(guī)則，來直接影響市場一體化的目標(biāo)。
但由于法律和政策既已明晰，執(zhí)行它們的責(zé)任現(xiàn)在更平等地分配在成員國法院和權(quán)力部門，這些機(jī)構(gòu)更為接近公民以及公民所面臨的問題。
委員會現(xiàn)在更專注于通過發(fā)現(xiàn)和阻止跨國境卡特爾和維護(hù)競爭性的市場結(jié)構(gòu)，來確保有效的市場競爭。……”⑥隨后，委員會對競爭性市場的目標(biāo)加以確認(rèn)。
委員會在2000年做出的關(guān)于競爭政策的1999年年報中提出競爭政策有兩個明確的目標(biāo)，即維持市場的競爭性以及統(tǒng)一的內(nèi)部市場，并且維持市場的競爭性被作為第一個目標(biāo)提出。⑦
不僅如此，2004年適用《羅馬條約》第81條第3款(TFEU第101條第3款)指南中，對競爭法規(guī)范中最為重要的第101條之設(shè)立目的進(jìn)行了闡述：“第81條(TFEU第101條)的目的在于保護(hù)市場競爭，以增進(jìn)消費(fèi)者福利，確保資源的有效分配。
競爭和市場一體化同為這些目標(biāo)服務(wù)，因為創(chuàng)設(shè)并維持一個開放統(tǒng)一的市場，能夠提高共同體內(nèi)資源的分配效率，有利于消費(fèi)者。”①
從文本分析的角度，市場競爭與市場一體化并列成為服務(wù)于資源分配效率和消費(fèi)者福利的次級目標(biāo)，而后兩者成為競爭規(guī)范的至少是第101條的最終目的。
至此，市場的競爭性獨(dú)立于市場一體化，并與之并列成為歐盟競爭法所追求的目標(biāo)。
同時，消費(fèi)者福利的增進(jìn)也正式被提出。
2.消費(fèi)者福利的保護(hù)
歐盟競爭法應(yīng)以消費(fèi)者福利為本位，隨著歐盟競爭法的現(xiàn)代化而提出，主要出現(xiàn)在規(guī)則1/2003中。
規(guī)則將競爭法的目標(biāo)從為統(tǒng)一市場服務(wù)轉(zhuǎn)移到對效率與消費(fèi)者福利的關(guān)注。
這一轉(zhuǎn)變，也正是20世紀(jì)歐盟委員會用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想指導(dǎo)競爭法的實施，而非以往的秩序自由主義②的一個結(jié)果。
隨著歐盟競爭法現(xiàn)代化的進(jìn)程，不僅TFEU第101條、第102條以及合并規(guī)則中，在歐盟委員會的演說、出版物以及相關(guān)法律文件里，都出現(xiàn)了對效率以及消費(fèi)者福利的關(guān)注。
時任歐盟競爭事務(wù)委員的Mario Monti在2000年做出的題為“21世紀(jì)的歐洲競爭政策”的演講中這樣描述當(dāng)時歐共體的競爭政策：“歐共體，特別是歐共體委員會，已在競爭領(lǐng)域擁有如此廣泛的權(quán)力，以確保條約所秉持的‘自由、競爭、開放的市場經(jīng)濟(jì)’原則的適用。
自此項原則被采納的40多年之后，條約認(rèn)識到市場和競爭的最根本角色乃保障消費(fèi)者福利，鼓勵資源的優(yōu)化配置，并適當(dāng)激勵經(jīng)濟(jì)主體去追求生產(chǎn)效率、產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新。
我個人認(rèn)為，這種開放的市場經(jīng)濟(jì)原則并不意味著對市場運(yùn)作機(jī)制無條件的信仰與崇拜。
相反， 為了維護(hù)這些機(jī)制的運(yùn)作，更需要公共權(quán)力鄭重的承諾以及自我的約束。”③
在明確指出市場與競爭是保障消費(fèi)者福利的根本之后，Mario Monti又在次年的演講中對增進(jìn)消費(fèi)者福利的方式做了列舉，為競爭政策提出了更具體的要求：“競爭政策的目標(biāo)，從任何方面而言，都應(yīng)當(dāng)是通過在市場中維持高度的市場競爭，來保護(hù)消費(fèi)者的利益。
競爭應(yīng)當(dāng)能夠帶來更低的價格、更充足的選擇空間，以及科技的創(chuàng)新，這些都代表了消費(fèi)者的利益所在。”④一言蔽之，歐盟競爭政策的任務(wù)就是“使市場為歐洲的消費(fèi)者和企業(yè)更好地運(yùn)作”。⑤
三、實踐中歐盟競爭法目標(biāo)
雖然歐盟委員會致力于最大化消費(fèi)者福利，但是歐盟法院卻一定程度上在判決中追求其他的價值。
早在1974年Continental Can Case中歐盟最高法院就在判決中提出維持“有效競爭結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)。
1976年又提出“可行性競爭”的價值追求。
以競爭秩序本身就是競爭法目標(biāo)之一的秩序自由主義觀點，已經(jīng)植根于歐盟法院。
即使在2006年，歐盟普通法院在兩項判決中都提到了消費(fèi)者福利的保護(hù)，⑥但是歐洲法院佐審官Kokott卻在British Airways案中提出了這樣的觀點，即歐盟競爭法并不是僅僅或者優(yōu)先為保護(hù)個別消費(fèi)者或者競爭者的即時利益而創(chuàng)設(shè)，而是為了保護(hù)市場的結(jié)構(gòu)以及與之相關(guān)的競爭秩序。
⑦并且在2009年T-Mobile Netherlands案中，她重申了這種觀點，并得到了歐洲法院的支持：“在任何情況下，正如佐審官所指出的那樣，TFEU第101條，與條約中的其他條款一樣，不僅僅是為了保護(hù)單個消費(fèi)者或是競爭者的即時利益而創(chuàng)始，更是為了保護(hù)市場結(jié)構(gòu)以及與之相關(guān)的競爭秩序。” ⑧
并且此項觀點在Glaxo Smith Kline案的終審判決中得到了重申。
在最終的判決中，法官摒棄了形而上的運(yùn)用消費(fèi)者福利的概念對行為的性質(zhì)做出判斷，而是試圖使用更為以效率為基礎(chǔ)的分析方法。
總而言之，即使歐盟委員會將消費(fèi)者福利以及與之相關(guān)的分配效率確定為歐盟競爭法的根本目標(biāo)，但是在實踐中，卻因為消費(fèi)者福利整體而言過于抽象，歐盟法院仍秉持著秩序自由主義的觀點，關(guān)注案件中相關(guān)行為是否損害競爭秩序以及市場結(jié)構(gòu)本身。
四、結(jié)論
歐盟競爭法擁有著維持歐盟地區(qū)市場統(tǒng)一這一與其他國家或地區(qū)不同的任務(wù)，但從更深層次上，其設(shè)立的根本目標(biāo)在于保障消費(fèi)者的整體福利不被壟斷行為所侵害。
在實踐層面，為了具體運(yùn)用既已制定的競爭規(guī)范，歐盟法院仍將審查的目標(biāo)定位于競爭是否受到影響、受影響的程度，以及是否具有相關(guān)類型化的行為等可衡量的標(biāo)準(zhǔn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]R.Bork.The Antitrust Paradox： A Policy at War With Itself[M].Free Press，1993.
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