養老服務工作情況調查報告

時間：2024-10-14 22:16:33 調查報告

養老服務工作情況調查報告

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養老服務工作情況調查報告

　　9月份，市人大常委會組織三個視察組，分赴全市六區開展視察，實地察看居家養老服務中心、養老機構等相關場所，聽取當地政府的匯報，并與部分街道社區干部和基層養老服務工作者座談。同時，委托其余五個縣(市)人大常委會開展相關視察工作并上報視察情況�，F將有關情況綜合如下。

　　一、我市養老服務工作的主要舉措和成效

　　自1987年我市步入老齡化社會以來，人口老齡化程度不斷加速，老年人口基數大、增長快，并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。截止2011年底，全市戶籍老年人約107萬人，占戶籍總人口的18.6%，并以每年4%以上的速度增長，做好養老服務工作的任務十分繁重。近年來，市政府十分重視養老服務事業的發展，出臺一系列政策、措施，加大資金支持力度，不斷優化養老設施建設，積極創新養老服務形式，逐步完善養老服務體系，養老服務工作取得明顯成效，初步形成了政府主導、民政牽頭、社會參與、市場運作，以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的具有寧波特色的社會化養老服務體系。

　　(一)扶持養老服務事業發展的政策日趨完善。2010年，市政府出臺《關于加快推進養老服務體系建設的意見》，今年9月又召開全市養老服務體系建設推進大會，出臺《關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》，明確了我市“十二五”期間養老服務事業的發展目標、工作任務和保障措施，從土地保障、資金補助、人才培訓、稅費減免等方面提出一系列優惠扶持政策，進一步擴大扶助的范圍和內容，提高扶持標準，扶持政策日趨完善，政策扶持力度位于全省前列，有效地推動了我市養老服務事業的較快發展。同時，在全省率先建立高齡津貼制度，

　　(二)機構養老服務設施建設較快發展。按照“政府主導、社會參與”的總體要求，政府逐年加大資金投入，大力推進養老服務機構設施建設。近年來，一批重大養老服務機構建設項目相繼立項開工，列入“十二五”期間規劃建設的養老機構項目規模達88萬平方米，總投資32億元。其中15家已經開工或正在籌備建設之中，全部完成后，可新增床位12500多張，將有效緩解我市城區養老床位緊張的局面。同時，注重對民辦養老機構的扶持，通過民辦公助、購買服務、政府補貼等形式，積極鼓勵引導社會資本參與養老機構建設，支持民辦養老機構發展。目前，全市共有各類養老機構205家，每百名老人擁有養老床位2.86張，高于全國和全省平均水平。

　　(三)社區居家養老服務全面啟動。各級政府在社區居家養老服務中心建設、購買服務、助老志愿服務等方面，制定專門鼓勵政策和實施細則，并逐年加大投入，推動居家養老服務不斷創新發展。截止2011年底，全市共建有社區居家養老服務中心269個、村級居家養老服務站1146個，服務覆蓋 90%的城市社區和43%的行政村。養老服務的運作模式、服務內容、操作規范等不斷探索創新，積累了許多有益的經驗。江東區“家院互融”養老服務模式，對機構養老與居家養老進行有效整合，得到國家民政部的肯定;江北區開展的“分層分類”居家養老服務模式得到省領導的肯定;余姚市推行“以老助老”服務，為山區空巢老人養老提供了成功經驗，服務模式在全省推廣。

　　(四)養老服務隊伍建設開始走向專業化。積極培育養老服務職業技能培訓基地，開展各類養老服務管理知識與護理技能培訓，并逐步推行養老服務從業人員持證上崗制度，提升養老服務隊伍整體素質。探索引入專業社會工作人才開展養老服務，寧波市社會福利院被列入全國首批社會工作人才隊伍建設試點單位，在人才培育、制度設計、實際操作等方面，取得了階段性成效。通過結對認養、志愿幫扶、鄰里守望等方式，積極開展各類公益性養老助老服務活動，全市現有助老服務志愿者近3萬名，為全市養老服務發揮了重要作用。

　　二、當前存在的主要困難和問題

　　由于我市養老服務工作起步較晚，加上原有的養老服務基礎比較薄弱，養老服務工作還存在不少困難和問題。

　　(一)養老服務設施發展滯后，不能有效滿足社會化養老需求。雖然近幾年我市在養老服務設施上有一定的投入，但與現實的老年人口數量和實際養老服務需求相比仍顯滯后。一是養老機構床位總體不足。養老機構床位布局存在比較突出的結構性矛盾，資源配置失衡。部分地處市郊或農村規模較小、環境較差、功能不夠齊全的養老服務機構入住率不高，而一些地處市區設施條件和服務質量較好的養老服務機構床位緊張，普遍存在“一床難求”的現象。二是民辦社會養老服務機構發展滯后。由于各級政府出臺的優惠扶持政策沒有得到有效落實，養老機構沒有形成多元化投資主體，以及投入養老機構建設風險大、回報低、供地難等因素，影響了社會資本參與養老機構建設的積極性。三是部分養老服務機構經費緊張，經營困難。一些公辦或公建民營養養老服務機構，由于服務價格多年未變，收費偏低，政府補貼不足，加上這幾年物價上漲太快，導致維持現狀都很困難，更談不上發展。

　　(二)居家養老服務發展不夠完善，與老年人日益增長的多樣化服務需求有較大差距。一是受場地制約突出。由于過去沒有把居家養老服務納入社區功能統一規劃，造成大多數社區特別老小區養老服務用房普遍不足，設施簡陋、場地陜小、發展受到嚴重制約。如海曙區西門街道是我市開展社區居家養老服務的先進典型，但其所用場地，是借用自來水公司的一個廢棄泵站，要想開拓發展新的服務功能沒有場地空間。二是服務功能不全面、內容單一。大多數社區由于沒有足夠的場所，服務功能和內容比較單一，只能有限制地提供就餐、娛樂休閑等最基本服務，對于日托、醫療、康復護理等需要一定場地、設備和技術護工的養老服務項目很難提供，不能滿足老年人需求。三是發展不平衡。居家養老城鄉之間、新老社區之間發展差距較大，城市社區的居家養老覆蓋率達到90%，而農村只有43%;新建社區養老服務設施配套比較完善，而老年人居住較集中的老社區困受場地等因素的制約缺乏應有的服務設施。四是養老服務信息平臺建設不夠完善。目前，我市雖已建立了“81890”老年人應急救助服務平臺，但還沒有建立一個統一的老年人信息平臺，社區與社區之間信息互通不暢，有的對本社區老人信息情況掌握不夠，影響了居家養老服務工作的有效開展。

　　(三)養老服務隊伍整體素質偏低，與養老服務事業發展的客觀要求不相適應。一是從業人員素質較低、護工配置嚴重不足。目前，在我市養老機構中從業的服務人員，大多數來自進城務工人員和本地農村婦女，文化水平較低，年齡偏大，大多沒有經過專業培訓，護理技能和服務水平較低，而且護工短缺，與服務對象比例失衡，養老機構中的每個護工平均要照護10位以上老人，按國家1：4的配置標準短缺近5000人。最突出的問題是專門技術人員嚴重缺乏。二是培訓機制不健全。我市各大專院校還沒有開設養老服務專業，以致養老服務機構的管理人員基本上沒有受過專業教育;多數養老服務機構為降低營運成本，不愿對服務人員進行專業培訓，大多數護工人員缺乏護理知識。三是養老服務人員的福利待遇偏低。在養老機構中從業的服務人員，平均每月工資只有2000-2500元左右，不僅所付出的勞動與收入不相稱，而且由于受傳統觀念的影響，社會地位不高，導致許多人不愿意參加養老服務培訓和從事養老服務職業。

　　(四)對失能老人的護理力量薄弱。我市現有失能老人占老年總人口31.1%，養老機構中失能、半失能老年人的比例已大于70%。由于照料失能老人需要特殊護理技能，普通養老機構往往難以勝任。目前我市能夠提供專業護理服務的機構只有市頤康醫院、市老年醫療康復中心、市康寧醫院三家，但住院床位緊張的矛盾非常突出。另外，對失獨老人的關心和照顧也還不夠。失獨老人是為計劃生育基本國策犧牲最大、心靈創傷最重的一個群體，是真正的“獨居老人”。目前，各級政府雖然在持續關注這個群體，但僅僅停留在經濟補助層面，精神關懷和生活照顧不夠，難以解決失獨老人面臨的多重生活難題。

　　(五)對養老服務工作的監管力度不夠大。一是對養老服務的監管力量顯得不足。目前，我市養老服務工作主要由民政部門主管，由于養老服務不僅涉及的部門多，而且在整個民政工作中只占一部分，民政部門在協調管理中顯得人手不足、力量單薄。各涉老部門之間有效的配合和協調溝通不夠，沒有真正形成合力。二是養老服務管理制度不夠完善。目前，還沒有形成一套完善的養老服務行業質量考核標準，養老服務機構準入、退出、激勵機制，老年人入住養老機構評估體系，養老服務質量投訴機制，養老服務標準化、規范化、信息化建設相對滯后，部分養老機構管理粗放，這些都影響了養老服務事業的健康快速發展。三是扶持政策落實不到位。近幾年，中央和省、市政府在土地、稅收、用水、用電、用氣等方面出臺了許多優惠扶持政策，但由于監管不夠有力，一些地方和單位由于對養老服務不夠重視，致使許多扶持政策在一些地方沒有得到很好的落實，特別是建設用地落實仍然很難，部分社區養老服務中心未能享受水、電、氣、有線電視等與居民用戶同價的優惠收費政策。

　　三、推進養老服務事業發展的建議

　　隨著人口老齡化、高齡化的加劇，特別是實行計劃生育后家庭規模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多，照料和護理問題更加突出，對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增，發展養老服務事業形勢緊迫，任重道遠。如何面對養老服務的新情況、新要求，正視我市養老服務存在的問題和困難，積極采取有效措施，努力破解面臨的突出矛盾和問題，著力構建與我市人口老齡化進程相適應，與經濟社會發展水平相協調，適度均等化、普惠型的社會養老服務體系，滿足人民群眾日益增長的養老需求，切實解決好“明天我們如何養老”的問題，是擺在各級政府面前刻不容緩的一個重大民生問題。為此，對推進我市養老服務事業發展，提出如下建議：

　　(一)強化責任意識，充分發揮政府主導作用。一是進一步提高對養老服務體系建設重要性和必要性的思想認識。黨的大會確定了“老有所養”的戰略目標，黨的十七屆五中全會明確提出了要“優先發展社會養老服務”的要求。發展養老服務事業是今后一個時期保障和改善民生的一項長期而艱巨的任務，事關千家萬戶的幸福和安寧，事關社會和諧穩定，是社會進步的重要標志。各級政府要高度重視，充分認識發展養老服務事業的重要和必要性，自覺把發展養老服務事業當作社會事業建設的重要組成部分，放在與教育、醫療衛生同等重要的位置抓實抓好。同時，要加強對養老服務的宣傳教育，大力弘揚“慈孝”文化，積極倡導敬老、愛老、助老的傳統美德。要通過輿論引導，讓“關心老人的今天，就是關心自己的明天”成為全社會特別是年輕一代的共識，努力營造人人關心養老事業、人人關愛老年群體的氛圍。二是進一步明確養老服務體系建設的重點，切實抓好各項扶持政策的落實。社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，把優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人為重點。

　　要認真貫徹落實市政府最近制定的《關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》，加強監督檢查，確保各項扶持政策真正落到實處。三是不斷完善財力保障機制。根據財力增長情況，不斷增加社會養老服務體系建設專項資金，并按照《老年人權益保障法》要求，將老齡事業費納入財政預算。要全面建立民辦養老機構和社區居家養老服務設施建設補助制度、非營利性民辦養老服務機構運營補貼制度，養老機構建設用地保障制度，規范養老機構收費辦法，探索建立社會養老服務慈善捐助機制。

　　四是重視發展養老產業。養老產業是朝陽產業，有很大的市場潛力。要著力培育現代老年產業體系，堅持福利化和商業化同步發展，著眼滿足社會養老需求，大力發展老年食品、旅游、服飾、教育和文化市場;引導企業和社會力量開發老年保健康復、生活照料、家政服務、住宅公寓、社區活動等服務市場。五是著力實現政府服務整體效應。社會化養老服務工作涉及民政、發改、財政、規劃、國土、衛生、人社等多個政府部門，要明確目標，落實責任，主動擔當，認真履行職責;要加強協作溝通，互相支持配合，切實形成合力，鞏固“政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與”的養老服務工作格局。

　　(二)加大扶持力度，加快發展機構養老服務。一是加強公辦養老服務機構建設。重點發展護理型養老服務機構，逐步提高護理型養老床位比例，各縣(市)區至少建成一家以收養失能、半失能老人為主的綜合性養老服務機構，進一步提高養老服務床位供應總量，切實緩解“一床難求”矛盾。同時，各級政府可借鑒保障房理念，建設普惠型公辦養老院，以解決部分老人因經濟困難“住不起”的問題。二是大力發展民辦養老服務機構。各級政府要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業界限，開放社會養老服務市場，鼓勵大企業開辦規模型、連鎖型養老服務機構，全力推進養老機構投資主體多元化。要采取公建民營、民辦公助、建設用地優惠、資金補助、稅費減免、購買服務等多種模式，引導和支持社會組織和民間資本興辦各類養老服務設施。

　　三是加大對養老服務業的金融服務力度。可選擇部分銀行進行試點，對自有資金符合要求、市場化運作的養老產業項目，允許采用項目抵押、股權質押等形式作為貸款擔保，政府對養老機構的貸款給予財政貼息，積極為民辦養老機構的發展創造良好條件。四是加強養老機構分類管理。對公辦或公建民營的養老服務機構，一方面，應堅持服務方向，積極發揮公共養老服務的“托底”作用，把“三無、五保、低保”等經濟困難、急需養老的老人作為主要收住對象，以體現社會福利養老的性質;另一方面，應根據物價變動情況，適度提高其養老服務收費標準，并給予必要的資金補助。對民辦養老服務機構，要在加強行業管理的同時，可根據其設施條件、服務等級等，自主確定收費標準，實行市場調節，并報監管部門備案。

　　(三)深化資源整合，全力推進居家養老服務。一是加強社區鄉鎮居家養老服務設施建設。當前，要把解決社區鄉鎮居家養老服務用房緊張問題作為重點，根據不同情況，進行分類實施。新建居民小區或改造老居民區時，可按照規劃和就近方便、小型多樣、功能配套的要求，建設和改造一批托老所、日間照料中心、老年餐桌、老年服務之家設施，增強社區養老服務功能。

　　對老小區可由政府出面協調，出臺政策鼓勵將閑置的市政設施、學校、村(居)辦公樓、企業以及各類活動中心、賓館資源改造用于養老服務場所，也可通過置換、租賃、回購等方式解決養老服務用房緊缺的問題。對農村鄉鎮，要通過財政補助的辦法，幫助村委會搞好養老服務設施建設，并要求村委會拓展養老服務功能。二是發揮各種服務設施的綜合效益。充分利用家政服務、醫療保健、心理咨詢、餐飲行業等現有市場服務資源，通過養老服務中心將社區與政府、市場和老年人有機地聯系在一起，以豐富養老服務的內容。三是不斷創新社區養老服務方式。要認真總結和推廣如“家院互融”等成功經驗，積極探索多種服務方式，不斷提升服務質量和水平。同時，要積極探索市場化服務機制，鼓勵和引導社會力量參與社區養老服務，選擇一些信譽好、規模大的社會組織，逐步建立起連片輻射、連鎖經營、統一管理的居家養老服務模式。

　　(四)加強教育培訓，推進養老服務隊伍專業化。一是注重對從業人員的培養和儲備。要支持引導全市大中專院校開設養老護理、老年服務等專業，建議在我市中等職業技術學校設立養老護理和養老服務專業，培養大批年輕的、有專業技能的養老護理人員。同時，在養老服務業和社區中設置社會工作崗位，鼓勵相關畢業生到養老服務機構和社區養老服務中心就業。二是逐步推行養老服務從業人員持證上崗制度。人力資源和社會保障部門要把現有養老機構的服務人員納入職業技能培訓范圍，制定詳細培訓規劃，有計劃地培訓養老服務從業人員，經考試合格后發給相應的職業資格證書。對通過職業技能鑒定的，給予培訓補助和崗位津貼，逐步實現全員持證上崗。要逐步提高養老服務從業人員工資和福利待遇，建立養老護理員特殊崗位津貼制度，確保養老服務隊伍穩定。三是壯大養老助老志愿者隊伍。要動員廣大志愿者為老人提供送餐上門、洗衣、打掃衛生或陪醫、陪護等服務，鼓勵低齡健康老人與高齡空巢、病殘、失能老人結對，開展鄰里守望、生活照料、精神關愛等互助活動。

　　(五)大力提升對高齡和失能等困難老人的服務能力。一是大力發展醫養結合的老年護理機構。優先發展具有醫護功能、以收養失能、半失能老年人為主的老年護理機構。鼓勵在養老機構中提高護理型養老床位的比例;鼓勵在養老機構中內設醫療機構，規模較大、條件相對較好的應當設置醫院或醫務室，并列為醫保定點單位;鼓勵鄉鎮、街道醫療衛生服務機構開展老年護理工作。二是引導幫助家庭對失能老人進行居家護理，對有需要的市民進行失能老人護理免費培訓。加快智慧醫療建設進程，加強對家庭病床的遠程監控、專業指導和護理服務，為居家失能老人提供政府補助的上門醫療等護理服務。三是更多地關心失獨老人。解決失獨老人目前面臨的問題，應該采取經濟補助、生活照料和精神慰藉“三管齊下”的辦法。

　　(六)運用現代科技成果，提高養老服務水平。以社區居家老人服務需求為導向，以社區養老服務中心為依托，按照統籌規劃、高效實用的原則，采取81890服務“一鍵通”、健康檔案、服務手冊、社區呼叫系統、有線電視網絡等多種形式，構建社區養老服務綜合性信息平臺，為居家老年人提供便捷高效的服務。在養老機構中，推廣建立老年人基本信息電子檔案，通過網上辦公實現對養老機構的日常管理，建成以網絡為支撐的機構信息平臺，實現居家、社區與機構養老服務的有效融合和銜接，提高服務效率和管理水平。

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